Zgoda stron na zmianę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

Odpowiedź prawnika: Zgoda stron na zmianę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

Wątpliwości dotyczą interpretacji art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego:

Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Nie ulega wątpliwości, że zgoda powinna być wyrażona przez tą stronę, która na mocy decyzji nabyła prawo. Jest także oczywiste, że jeżeli na podstawie jednej decyzji kilka stron uzyskało prawo, to te osoby łącznie muszą zgodzić się na zmianę decyzji. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz , 1996, s. 692). Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) Komentarz , 1996, s. 692; np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, w którym stwierdzono, że: "Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.")¹.

Wątpliwości nasuwają się zaś w kwestii, czy w wyniku ustalenia w decyzji prawa do zagospodarowania terenu na rzecz jednej ze stron postępowania, inne strony również nabywają prawo chociażby jakościowo inne. Można bowiem argumentować, że w wyniku decyzji o warunkach zabudowy właściciele nieruchomości sąsiednich uzyskują pewność, że inwestycja nie zostanie zrealizowana w inny sposób, niż ten który został określony w decyzji, a zatem, że nie będzie w inny sposób ingerować w ich prawo własności. Stanowisko takie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny:

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną również tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią i na warunkach ustalonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym jakakolwiek zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga zgody także tych osób².

Zarówno organ nadzoru, jaki i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Użycie w art. 155 kpa liczby pojedynczej „strona” nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 K.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości³.

Należy jednakże zauważyć, że w orzecznictwie prezentowane są również odmienne poglądy:

Według poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wadliwie rozstrzygnął w myśl art. 155 kpa, zmieniając własną decyzję z dnia (...) września 2007 r. (...) o ustaleniu - na wniosek A Sp. z o.o. w W. - warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na inwestycję p.n. „Budowa kontenera technicznego z wyposażeniem elektryczno-przesyłowym dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) Ł. (...)” na działce nr 4745/1, poł. w Ł. przy ul. (...). Nie uzyskał bowiem, jak tego wymaga w ocenie organu odwoławczego norma art. 155 kpa, stosownej zgody żadnej z osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu (stronami wówczas byli właściciele nieruchomości sąsiednich względem działki nr 4745/1). W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację.

Otóż z treści przepisu art. 155 kpa wynika, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powyższego przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Jednakże wymóg uzyskania zgody, o jakim mowa w art. 155 kpa dotyczy zgody wszystkich stron postępowania, które „nabyły prawo” na mocy decyzji ostatecznej (tu decyzja z dnia z dnia (...) września 2007 r. Burmistrza Miasta). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, jak trafnie podnosi skarga, tylko inwestor nabył określone prawo.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody⁴.

Trzeba jednak zastrzec, że pogląd zaprezentowany w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest raczej odosobniony i nie znajduje potwierdzenia w linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stoi na stanowisku, że w przypadku zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ musi uzyskać zgodę wszystkich stron poprzedniej decyzji⁵.