Eksmisja najemców lokali mieszkalnych na gruncie specustaw infrastrukturalnych.

Rozróżnienie to wynika przede wszystkim z różnych charakterów powyższych praw do nieruchomości. O ile prawo własności ma charakter bezwzględny i jest ono skuteczne względem wszystkich uczestników obrotu prawnego (erga omnes), o tyle najem jest stosunkiem umownym, skutecznym pomiędzy stronami umowy najmu (inter partes). Jednakże pomimo tego, polski system prawa przewiduje szereg gwarancji dla najemców, którzy przykładowo na mocy wyroku sądu powszechnego zmuszeni są opróżnić zajmowany przez siebie lokal. Gwarancje te zmierzają do wyeliminowania tzw. eksmisji „na bruk”, a więc sytuacji, w której eksmitowany lokator nie ma możliwości przekwaterowania do innego lokalu zapewniającego mu minimalny poziom egzystencji. Gwarancje te ustanowione zostały w drodze ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przepisami ustawy, w wyroku sądu nakazującym najemcy opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia. Ponadto przepisy ustawy w art. 16 wskazują, że wyroków sądowych nakazujących opróżnienie lokali nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. Ochrona ta nie jest jednak bezwzględna i nie prowadzi do powstania sytuacji, w której najemca zmuszony do opuszczenia lokalu zawsze będzie miał zapewniony lokal socjalny. Zgodnie z art. 17 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, gdy powodem opróżnienia lokalu jest stosowanie przemocy w rodzinie to nie stosuje się przepisu art. 14 i 16, a więc przepisów chroniących lokatorów przed eksmisją „na bruk”.

            Wskazać należy, że gwarancje wymienione w powołanej powyżej ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie znajdą swojego zastosowania w każdej sytuacji powodującej przymusowe opróżnienie wynajmowanego lokalu, pomimo zaistnienia analogicznych przesłanek dających podstawę do udzielenia takiej ochrony. Okoliczności takie zaistnieją w przypadku inwestycji publicznych prowadzonych na podstawie tzw. specustaw. Inwestycje publiczne powodujące przejmowanie nieruchomości przez Skarb Państwa przeprowadzane są często na podstawie ustaw specjalnych, a więc m.in. ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1297), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 2031) czy też ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2143). W swej treści ustawy te zawierają szereg przepisów przyznających odpowiednim organom administracyjnym uprawnienia do rozwiązania istniejących umów najmu, w tym najmu lokalu mieszkalnego i do przeprowadzenia eksmisji najemców. Nieruchomości przeznaczone pod cele inwestycji publicznej przejmowane są na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracyjny, np. Wojewodę. W drodze decyzji ustalana jest również wysokość odszkodowania należnego właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości. Od tak wydanej decyzji przysługują właścicielowi zwyczajne środki odwoławcze uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmienne wygląda sytuacja najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w wywłaszczonej nieruchomości.

            Decyzja właściwego organu administracyjnego określająca lokalizację inwestycji publicznej (np. lokalizację nowej linii kolejowej) stanowi podstawę do wypowiedzenia umów najmu lokali znajdujących się w wywłaszczonej nieruchomości. W decyzji takiej ustala się również odpowiedni termin na opróżnienie lokali. Specustawy zawierają także pewne gwarancje dla dotychczasowych lokatorów opróżnianych nieruchomości. Jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym, albo budynkiem, w którym wyodrębniony został lokal mieszkalny, to aktualizuje się obowiązek właściwego podmiotu (np. jednostki samorządu terytorialnego na gruncie ustawy o transporcie kolejowym) do wskazania lokalu zamiennego w terminie wskazanym do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Jeżeli lokale nie zostaną opróżnione w wyznaczonym terminie, obowiązek do wskazania lokalu zamiennego wygasa. Ponadto, obowiązek wskazania lokalu zamiennego istnieje jedynie w przypadku wydania decyzji, na którą nałożony zostanie rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazanie lokalu zamiennego następuje w trybie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.

            Wykonanie obowiązków wynikających z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości następuje w drodze ustawy z dnia 17 czerwca  1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619). Ustawa egzekucyjna nie zawiera w swej treści gwarancji analogicznych, lub zbliżonych do gwarancji znajdujących się w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Powoduje to, że zgodne z prawem będzie przymusowe usunięcie dotychczasowych najemców opróżnianych lokali, bez obowiązku orzekania o przysługującym im prawie do lokalu socjalnego, jak to ma miejsce w przypadku eksmisji przeprowadzanej na podstawie wyroku sądowego. Powoduje to w istocie możliwość dokonania przez egzekutora eksmisji „na bruk” i to niezależnie od wieku najemców, stanu rodzinnego i pory roku w której egzekwuje się obowiązki. Lokatorom nie przysługuje również odszkodowanie za opróżniany lokal, a mogą się oni jedynie ubiegać o zwrot nakładów poczynionych na lokal na drodze postępowania cywilnego. Podnieść również należy, że najemcy lokali mieszkalnych nie mają możliwości odwołania się od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji infrastrukturalnej, gdyż nie są stroną postępowania administracyjnego określającego jej położenie.

            Odnosząc się do powyższego, należy zwrócić uwagę na lukę prawną istniejącą w zakresie eksmisji lokatorów lokali mieszkalnych przeprowadzanej na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów specustaw. Brak odpowiednich przepisów gwarancyjnych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoduje nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji, w której to postawieni są przed koniecznością opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania wbrew swej woli. Zagadnienie to stało się również przedmiotem licznych wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich do naczelnych organów państwa, w tym Prezesa Rady Ministrów. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał na brak odpowiednich przepisów administracyjnego postępowania egzekucyjnego mających zapobiegać eksmisjom „na bruk” oraz na daleko idące uprawnienia organów administracji publicznej w zakresie wydawania decyzji wywłaszczeniowych na mocy specustaw. Pomimo powyższego, ustawodawca w dalszym ciągu nie wprowadził niezbędnych zmian w prawie, co biorąc pod uwagę dużą liczbę inwestycji infrastrukturalnych prowadzonych na podstawie specustaw prowadzić będzie do dalszego różnicowania praw najemców lokali mieszkalnych i umożliwiać będzie ich eksmisję na podstawie decyzji administracyjnej bez jednoczesnego zagwarantowania im godnych warunków życia.