Finansowanie zadań oświatowych po nowemu

27.11.2017

Jaki jest cel ustawy o finansowaniu zadań oświatowych?

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych obejmuje zmiany w sposobie finansowania oświaty oraz w ustawie Karta Nauczyciela. To pierwszy etap planowanych rozwiązań, które docelowo uporządkują system finansowania zadań oświatowych, tak aby był on przejrzysty i łatwiejszy w stosowaniu przez samorządy, organy prowadzące szkoły, a także dyrektorów szkół oraz placówek.

Zgodnie z nową ustawą zmienione zostaną regulacje odnoszące się do wykonywania zawodu nauczyciela, przede wszystkim dotyczące czasu pracy, awansu zawodowego (powiązaniu go z wynagrodzeniem) i urlopu.

Wprowadzone rozwiązania wychodzą naprzeciw oczekiwaniom samorządów terytorialnych i nauczycieli. W 2018 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej zaproponuje kolejny etap zmian w tym zakresie.

Celem ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych jest wprowadzenie zmian w zakresie:

naliczania dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego dla danej jednostki samorządu terytorialnego według organu rejestrującego oraz organu prowadzącego (w przypadku prowadzenia placówki wychowania przedszkolnego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego), a nie według położenia przedszkola;
dotacji celowej na zapewnienie uczniom szkół podstawowych i szkół artystycznych realizujących kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej, a w okresie przejściowym także uczniom dotychczasowego gimnazjum, bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych;
dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne; w przyjętych przepisach, zamiast uzależnienia naliczania dotacji dla szkół od rodzaju szkoły (termin „rodzaj szkoły” nie był zdefiniowany), zaproponowano odniesienie do kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego;
uzależnienia części dotacji w szkołach, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (szkoły podstawowe dla dorosłych, licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne), od zdanego egzaminu maturalnego i egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie;
dofinansowania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym; zmiany w tym zakresie to głównie uzależnienie wkładu własnego gminy od jej pozycji finansowej (wskaźnik dochodów podatkowych na mieszkańca);
określenia kwoty granicznej wykorzystania dotacji na wynagrodzenia osób zatrudnionych w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne;
doprecyzowania w ustawie, że dotacja jest wypłacana na faktyczną (rzeczywistą) liczbę uczniów w danym miesiącu;
uzależnienia przekazywania dotacji od podania organowi właściwemu do udzielania dotacji danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedniego;
dotowania tylko jednej placówki wychowania przedszkolnego lub szkoły dla dorosłych w przypadku ucznia będącego uczniem więcej niż jednej dotowanej placówki wychowania przedszkolnego lub dotowanej szkoły dla dorosłych;
likwidacji stanowiska asystenta nauczyciela.

Ponadto ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wprowadza zmiany w:

ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela;
ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych;
ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej;
ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych;
ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;
ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;
ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej;
ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.

Zasadniczo zmiany mają obowiązywać od 1 stycznia 2018 r.; cześć regulacji, np. zmiany w systemie awansu zawodowego i oceny pracy nauczycieli, a także wypłata dodatku za wyróżniającą pracę, ma jednak wejść w życie w innych terminach.

Jakie zmiany w finansowaniu zadań oświatowych przewidziano?

Dotacja przedszkolna

Dotacja z budżetu państwa dla jednostki samorządu terytorialnego na dofinansowanie zadań dotyczących wychowania przedszkolnego, naliczana będzie według organu prowadzącego i rejestrującego, nie zaś według położenia placówki przedszkolnej.

Kwestia ta była wielokrotnie poruszana przez samorządy przy naliczaniu dotacji na rozwój wychowania przedszkolnego. Są przypadki przedszkoli, które znajdują się na terenie innej gminy i środki otrzymuje ta gmina na terenie której to przedszkole się znajduje. Chodzi tu głównie o gminy wiejskie, które prowadzą przedszkole na terenie gminy miejskiej oraz o powiaty, które mają m.in. oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych specjalnych, na które dotacja trafia do gminy, na terenie której znajduje się ta szkoła.

Dotacja podręcznikowa

W związku z licznymi postulatami dyrektorów szkół oraz samorządów zaproponowano zmiany dotyczące rozliczania wykorzystania dotacji celowej. Dotacja będzie naliczana i przekazywana do wysokości maksymalnych kwot na ucznia danej klasy, zróżnicowanych w zależności od etapu edukacyjnego. Szkoła będzie miała do wykorzystania łączną kwotę dotacji i dyrektor szkoły zdecyduje o podziale pieniędzy na podręczniki, materiały edukacyjne i materiały ćwiczeniowe dla danej klasy. W praktyce oznacza to, żedyrektor będzie mógł w uzasadnionych przypadkach zwiększyć np. koszt zakupu kompletu podręczników na jednego ucznia, czyli dokonać przesunięć środków finansowych między odpowiednimi klasami.Zaproponowano, aby koszty obsługi tego zadania wynosiły 1% przekazanej samorządom kwoty dotacji celowej (a nie wykorzystanej, jak obecnie).

Powyższa zmiana nie dotyczy natomiast dotacji przekazanych na uczniów mających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (zwiększanych wskaźnikami). Koszt zakupu kompletu podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych dla tych uczniów nie będzie mógł jednak przekroczyć rocznie kwot dotacji celowej na ucznia określonych w ustawie.

Wprowadzono przepisy stanowiące, że dotacja celowa będzie rozliczana z łącznej kwoty dotacji celowej udzielonej na wyposażenie szkoły w podręczniki, materiały edukacyjne czy ćwiczeniowe, w danym roku budżetowym. Nowa konstrukcja rozliczenia i wykorzystania dotacji pozwoli na uelastycznienie procesu zapewnienia podręczników, materiałów edukacyjnych lub ćwiczeniowych uczniom. Dodatkowo dyrektorom szkół, jednostkom samorządu terytorialnego oraz wojewodom łatwiej będzie rozliczać środki z dotacji.

Dotowanie z budżetów samorządów placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych

Jedną z najważniejszych zmian w kwestii dotowania placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek będzie odejście od pojęcia rodzaju szkoły przy wyliczaniu dotacji dla szkół.

Problemy interpretacyjne powodował brak definicji rodzaju szkoły. Dlatego zamiast uzależnienia naliczania dotacji dla szkół od rodzaju szkoły, zaproponowano odniesienie do kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Taka konstrukcja znacznie uprości system określania wysokości dotacji, wyeliminuje także pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w systemie udzielania dotacji.

Wprowadzono także definicję wskaźnika zwiększającego. Chodzi o to, aby w przypadku dotowanych szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, odpowiednio zwiększyć na ucznia kwotę przeznaczoną w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając wszystkie wydatki ponoszone przez ten samorząd na szkoły danego typu (ponad kwotę naliczaną w części oświatowej subwencji ogólnej). W konsekwencji zmieni się sposób wyliczania wysokości dotacji dla szkół.

W przypadku szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ) dotacja określana będzie na każdego ucznia w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na takiego ucznia, i przemnażana dodatkowo przez wskaźnik zwiększający dla szkół danego typu. Przepisy te będą również stosowane do szkół specjalnych. Rozwiązanie to znacząco uprości procesy udzielania dotacji przez samorządy.

W przypadku szkół publicznych, w których nie ma obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki oraz szkół niepublicznych dotacja określana będzie na każdego ucznia w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jst na takiego ucznia.

Dodatkowo w przypadku szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny bądź obowiązek nauki, dotacja będzie przysługiwała na każdego ucznia pod warunkiem uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Część dotacji dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki uzależniona będzie od zdanego egzaminu przez ucznia (egzamin maturalny potwierdzony świadectwem dojrzałości lub egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie potwierdzony dyplom potwierdzające kwalifikacje zawodowe). Część dotacji będzie wypłacana jak dotychczas na ucznia, a część po zdanym egzaminie – w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę udokumentuje zdanie egzaminu.

Ważną zmianą będzie przyznawanie dotacji tylko na jednego ucznia będącego uczniem więcej niż jednej dotowanej placówki wychowania przedszkolnego lub dotowanej szkoły dla dorosłych na terenie danej jst.Uczniom, którzy realizują roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne poza placówką przedszkolną, dotacja nie będzie przysługiwała.

Wypłacenie dotacji uzależnione będzie nie tylko od podania planowanej liczby uczniów do 30 września, ale także dodatkowo od przekazania danych do Systemu Informacji Oświatowej według stanu na 30 września. Te zmiany pozwolą na uszczelnienie budżetów samorządów.

Finansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym

Na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Dotacji udzielają wojewodowie. Wysokość stypendium i zasiłku szkolnego dla ucznia nie będzie już zależeć od zamożności jego gminy. Dotychczas wysokość pomocy materialnej o charakterze socjalnym uzależniona była od wkładu własnego ponoszonego przez gminy.

Gminy niezamożne ponosiły procentowo ten sam wkład własny co gminy zamożne. Wprowadzenie przepisu zmniejszającego wkład własny dla biedniejszych gmin, zwiększy możliwość udzielania stypendiów i zasiłków szkolnych w tych gminach.

Jakie zmiany dotyczą nauczycieli?

Awans zawodowy i ocena pracy nauczycieli

Zaproponowano rozwiązania dotyczące powiązania ścieżki awansu zawodowego z oceną pracy nauczycieli oraz uzależnienie jej długości od jakości pracy nauczyciela. Zmiana ta umożliwi premiowanie nauczycieli wyróżniających się jakością pracy. Wprowadzono obligatoryjne terminy dokonywania oceny pracy nauczyciela w powiązaniu ze ścieżką awansu zawodowego. Ocena pracy nauczyciela będzie dokonywana obligatoryjnie po zakończeniu stażu na każdy kolejny stopień awansu zawodowego oraz co 3 lata pracy w szkole od dnia uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego, mianowanego i dyplomowanego, jeżeli nauczyciel, w zależności od posiadanego stopnia, nie rozpocznie stażu na kolejny stopień lub zakończy ścieżkę awansu.

Nauczycielowi dyplomowanemu legitymującemu się co najmniej 3-letnim okresem pracy w szkole (od dnia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego) oraz wyróżniającą oceną pracy – będzie przysługiwałdodatek za wyróżniającą pracę – docelowo – w wysokości 16 proc. kwoty bazowej, określanej dla nauczycieli corocznie w ustawie budżetowej. Po raz pierwszy nauczyciele dyplomowani będą mogli otrzymać ten dodatek od 1 września 2020 r., a w docelowej wysokości pierwszy raz będzie można go otrzymać od 1 września 2022 r. (do tego czasu wysokość dodatku będzie corocznie rosła). Nowy dodatek – dodatek za wyróżniającą pracę będzie stanowił uzupełnienie obecnego systemu awansu zawodowego w powiązaniu z systemem wynagradzania.

Zaproponowane rozwiązania są odpowiedzią na liczne postulaty środowisk oświatowych i wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK. Chodzi o to, że po uzyskaniu awansu na nauczyciela dyplomowanego, nauczyciel taki nie ma możliwości dalszego rozwoju zawodowego powiązanego z awansem finansowym. Nowe rozwiązanie będzie motywować nauczycieli dyplomowanych do podnoszenia kompetencji zawodowych, co przełoży się na lepszą jakość pracy szkoły.

Zaproponowano wydłużenie okresów pracy w szkole niezbędnych do rozpoczęcia stażu na kolejny stopień awansu zawodowego.

Z 2 do 3 lat wydłuży się okres pracy niezbędny do rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela mianowanego oraz z 1 roku do 4 lat wydłuży się okres pracy konieczny do rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego. Zmiana ta spowoduje, że podstawowa ścieżka awansu zawodowego wydłuży się z 10 do 15 lat, ale będzie też możliwość jej skrócenia. Skrócenie ścieżki awansu zawodowego będzie zależeć od uzyskania oceny pracy na określonym poziomie.

Nauczyciel kontraktowy i nauczyciel mianowany, legitymujący się wyróżniającą oceną pracy, będzie mógł rozpocząć staż na kolejny stopień awansu zawodowego po przepracowaniu w szkole co najmniej 2 lat od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego. Możliwość skracania ścieżki awansu zawodowego w zależności od jakości pracy nauczyciela pozwoli na elastyczne, zindywidualizowane podejście do jego rozwoju zawodowego oraz będzie stanowić dodatkowy element motywacyjny umożliwiający promowanie najlepszych w tym zawodzie.

Podstawowa ścieżka awansu zawodowego uwzględnia również wydłużony staż na stopień nauczyciela kontraktowego – z 9 miesięcy do 1 roku i 9 miesięcy. Dłuższy czas trwania tego stażu pozwoli nauczycielowi na zaadaptowanie się w zawodzie i rozpoznanie predyspozycji do jego wykonywania.

Założono również rezygnację z rozmowy z nauczycielem ubiegającym się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego, przeprowadzanej przez komisję kwalifikacyjną złożoną z przedstawicieli danej szkoły. Rozmowa ta zostanie zastąpiona egzaminem przeprowadzanym przez komisję egzaminacyjną, w skład której wejdą osoby spoza szkoły, tj. przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, przedstawiciel organu prowadzącego szkołę oraz ekspert z listy ekspertów ustalonej przez ministra edukacji narodowej.

Nauczyciele zatrudnieni w publicznych szkołach i szkolnych punktach konsultacyjnych przy przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych i przedstawicielstwach wojskowych RP będą mogli odbywać staż na kolejne stopnie awansu zawodowego bez względu na wymiar ich zatrudnienia.

Czas pracy nauczycieli

W ustawie określono, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla:

nauczyciela pedagoga, logopedy, psychologa i doradcy zawodowego, a także terapeuty pedagogicznego, z wyjątkiem nauczycieli zatrudnionych w poradni psychologiczno-pedagogicznejnie może przekroczyć 22 godzin,
nauczycieli posiadających kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej, zatrudnianych dodatkowo w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego oraz współorganizowania kształcenia uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznymwynosi 20 godzin.

Wprowadzono zasadę, że dyrektor i wicedyrektor szkoły oraz inni nauczyciele pełniący funkcje kierownicze w szkole nie mogą mieć przydzielonych godzin ponadwymiarowych, z wyłączeniem sytuacji, gdy jest to niezbędne do realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale. Wyjątkiem od tej zasady będzie możliwość przydzielenia godzin ponadwymiarowych w więcej niż jednym oddziale, wyłącznie w szczególnych przypadkach, gdy nie będzie możliwości pozyskania nowego nauczyciela do prowadzenia np. kilku godzin zajęć w szkole. O zasadności przydzielenia takich godzin decydował będzie organ prowadzący szkołę (wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa), wyrażając każdorazowo zgodę. Oznacza to, że dyrektor szkoły będzie miał więcej czasu na konsultacje oraz rozmowy z rodzicami i uczniami.

Urlop wypoczynkowy i urlop dla poratowania zdrowia

Określono wymiar i termin udzielenia urlopu wypoczynkowego nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze w szkole, tak aby umożliwić lepszą organizację pracy szkoły i wykonywanie jej zadań statutowych, z uwzględnieniem charakteru zadań na tych stanowiskach, związanych z zarządzaniem szkołą, które często muszą być wykonywane w dni wolne od zajęć.

Przewidziano zmiany dotyczące udzielania nauczycielom urlopu dla poratowania zdrowia. Urlop dla poratowania zdrowia będzie udzielany nauczycielowi w celu leczenia choroby zagrażającej wystąpieniem choroby zawodowej lub choroby, w której powstaniu czynniki środowiska pracy lub sposób wykonywania pracy mogą odgrywać istotną rolę. O potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia będzie orzekał – na podstawie wydanego przez dyrektora szkoły skierowania na badania lekarskie –lekarz medycyny pracy, a nie jak dotychczas lekarz pierwszego kontaktu.

Możliwe będzie także korzystanie z urlopu dla poratowania zdrowia w celu przeprowadzenia leczenia uzdrowiskowego lub rehabilitacji uzdrowiskowej. Urlopu dla poratowania zdrowia na leczenie uzdrowiskowe czy rehabilitację uzdrowiskową dyrektor szkoły będzie udzielał na podstawie potwierdzonego skierowania na okres w nim ustalony.

Uprawnienia związane z rodzicielstwem

Ze względu na dobro uczniów zaproponowano nowe uregulowania dotyczące kwestii zwolnienia od pracy nauczyciela z tytułu opieki nad dzieckiem do lat 14. Zwolnienie to będzie przysługiwało nauczycielom w wymiarze 2 dni – bez możliwości wykorzystania go w wymiarze godzinowym.

W odrębny sposób uregulowano także kwestie obniżania wymiaru czasu pracy nauczyciela uprawnionego do urlopu wychowawczego. Pozwoli to uniknąć sytuacji wnioskowania przez nauczyciela o obniżenie wymiaru zatrudnienia w różnych okresach roku szkolnego w szkołach feryjnych, co powoduje problemy w organizacji procesu dydaktycznego ze względu na konieczność zatrudniania nowych nauczycieli w ciągu roku szkolnego, np. tylko na czas wystawienia ocen semestralnych.

Zmiany dotyczące zatrudnienia

Uchylono przepis pozwalający organowi prowadzącemu szkołę na przeniesienie nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania do innej szkoły – bez zgody nauczyciela, jednak na okres nie dłuższy niż 3 lata, z prawem powrotu na uprzednio zajmowane stanowisko. Przepis ten nie jest potrzebny, bo obecnie w szkołach nie występują trudności z zapewnieniem obsady nauczycielskiej.

Dyrektor szkoły będzie miał obowiązek w pierwszej kolejności zwiększyć wymiar zatrudnienia nauczycielowi, któremu wcześniej to zatrudnienie ograniczono. Dotyczy to wymiaru zatrudnienia w tej samej szkole, na tym samym lub (za jego zgodą) innym stanowisku, pod warunkiem posiadania przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji.

Nauczyciele publicznych innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne oraz niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, zostaną objęci przepisami ustawy – Karta Nauczyciela w takim samym zakresie jak nauczyciele niepublicznych przedszkoli. Zmiana ta umożliwi tym nauczycielom ubieganie się o kolejne stopnie awansu zawodowego, nagrody kuratora oraz nagrody ministra, Medal Komisji Edukacji Narodowej, a także korzystanie z form doskonalenia, na które środki wyodrębnione są w budżecie wojewody i w budżecie ministra edukacji narodowej.

Z systemu oświaty usunięte zostanie stanowisko asystenta nauczyciela. Jednocześnie w celu umożliwienia kontynuacji wsparcia nauczyciela w przypadkach, w których obecnie ono funkcjonuje, zaproponowano przepis przejściowy, zgodnie z którym osoby zatrudnione w dniu wejścia w życie ustawy na stanowisku asystenta nauczyciela będą mogły być nadal zatrudnione na tym stanowisku na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż do 31 sierpnia 2020 r.

Przewidziano zmiany dotyczące wynagradzania specjalistów zatrudnianych na podstawie ustawy – Prawo oświatowe, co ma szczególne znaczenie w przypadku organizacji zajęć z zakresu kształcenia zawodowego. Regulację rozszerzono o rozwiązanie, na podstawie którego organy prowadzące szkoły będą mogły upoważniać dyrektorów szkół, w indywidualnych przypadkach, do podwyższania wynagrodzenia tych osób.

W celu zapewnienia odpowiedniej jakości procesu nauczania, w publicznych innych formach wychowania przedszkolnego, przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz w niepublicznych innych formach wychowania przedszkolnego, przedszkolach i placówkach oraz szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych – nauczyciele będą zatrudniani na podstawie umowy o pracę na zasadach określonych w Kodeksie pracy.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl