Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej są konstytucyjne

Przepis, który uzależnia dostęp do przetworzonej informacji publicznej od wykazania istotnego interesu publicznego, jest zgodny z konstytucją - orzekł 18 grudnia 2018 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie skargi konstytucyjnej.

Orzeczenie TK

18 grudnia 2018 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie (sygn. SK 27/14) w sprawie skargi konstytucyjnej dotyczącej ograniczenia dostępu do informacji publicznej przetworzonej.

Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Oznacza to, że ograniczenie uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego mieści się w zakresie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej. 

Czego dotyczył problem?

W zaskarżonym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) ustawodawca uzależnił prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim stanowisku popierającym obywatela argumentował, że przepisy o informacji przetworzonej są w ustawie nieprecyzyjne, co może prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej.

Chodzi o to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia dwa rodzaje informacji publicznej: prostą i przetworzoną i wprowadza ograniczenia w dostępie do tego drugiego rodzaju informacji.

Ustawa nie zawiera definicji, przywykło się jednak sądzić, że:

• informacja prosta to taka informacja, która może zostać udostępniona przez podmiot co do zasady w takiej formie, w jakiej ją posiada (mamy dokument, więc go udostępniamy),
• przetworzenie informacji polega na stworzeniu jakościowo nowej informacji, ale jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (musimy zebrać dane, które mamy, i je zestawić)

W tym drugim wypadku obywatel musi wykazać, że kieruje się interesem publicznym, składając pytanie, przy czym ustawa także tego pojęcia nie definiuje.

Uzasadnienie TK

W ocenie Trybunału, nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna przetworzona mieści się w zakresie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji. Ograniczenie dostępu do niej musi być zatem oceniane przez pryzmat przesłanek z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesy gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa do informacji publicznej musi ponadto spełniać przesłanki ustanowione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jest musi być ustanowione w ustawie i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca wprowadził to ograniczenie w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Nie można w tym wypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, nie jest absolutne. W wypadku informacji przetworzonej nie chodzi o to, by jej udzielenie było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne, bowiem jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To znaczy, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Zdaniem TK, ustawowe ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego. Porządek publiczny jest to stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa; w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych. Porządek publiczny i jego ochrona, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, są zadaniami władzy publicznej. Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez nie ich podstawowych kompetencji i zadań. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Trybunał zwrócił uwagę, że zasadniczo kompetencje organów administracji publicznej pozostają w nierozerwalnym związku z prawami obywateli do szybkiego i sprawnego załatwiania ich spraw. Niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania tych kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej również powinna być brana pod uwagę w ocenie ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być zatem odczytywany jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz jako wyraz ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów.

W ocenie Trybunału, nie ulega zatem wątpliwości, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl