Przepisy ustawy o IPN niezgodne z Konstytucją

Zwrot „ukraińscy nacjonaliści” z ustawy o IPN, która wprowadziła karalność zaprzeczania ich zbrodni, jest niekonstytucyjny jako nieokreślony.

Przedmiot wniosku Prezydenta RP

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zainicjowane wnioskiem Prezydenta RP z dnia 14 lutego 2018 r. wniesionym w trybie kontroli następczej.

 We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zakwestionował posłużenie się przez ustawodawcę terminem ukraińscy nacjonaliści w przepisie określającym zakres działalności IPN (sprawy związane ze zbrodniami popełnionymi przez ukraińskich nacjonalistów na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości - art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie), a także terminami ukraińskich nacjonalistów i Małopolski Wschodniej w przepisie definiującym pojęcie zbrodni (art. 2a). W ocenie Prezydenta RP, regulacje te nie spełniają standardów wynikających z zasad przyzwoitej legislacji ze względu na brak jasności i precyzyjności przepisów wymaganej w szczególności w prawie karnym (zasada określoności prawa).

Prezydent RP zakwestionował tym samym w swoim wniosku zgodność:

• art. 55a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucje Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: ustawa o IPN), dodanego przez ustawę z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, ustawy o muzeach oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (dalej: ustawa styczniowa), z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
• art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie, w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i”, oraz art. 2a, w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów” oraz wyrazy „i Małopolski Wschodniej” ustawy o IPN, dodanych przez ustawę styczniową, z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uchylenie art. 55a ustawy o IPN przez Sejm i umorzenie postępowania w tym zakresie

Art. 55a ustawy o IPN wprowadzał karę grzywny lub pozbawienia wolności do lat 3 za publiczne i wbrew faktom przypisywanie Narodowi Polskiemu lub Państwu Polskiemu odpowiedzialności lub współodpowiedzialności za popełnione przez III Rzeszę Niemiecką zbrodnie nazistowskie lub za inne przestępstwa stanowiące zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne lub w inny sposób rażące pomniejszanie odpowiedzialności rzeczywistych sprawców tych zbrodni.

Ustawą z dnia 27 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. poz. 1277), z dniem 17 lipca 2018 r., art. 55a ustawy o IPN został uchylony.

W związku z powyższym na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), Trybunał był zobligowany do umorzenia postępowania w zakresie badania konstytucyjności art. 55a ustawy o IPN i z tego względu w tym zakresie nie badał zasadności zarzutów podniesionych przez Prezydenta RP.

Zapisy nowelizacji i reakcje na nią

Uchwalona w styczniu 2018 r. nowelizacja wprowadziła do ustawy o IPN nowe przestępstwa. Do 3 lat pozbawienia wolności miało grozić każdemu (także cudzoziemcowi spoza Polski), kto publicznie i wbrew faktom przypisuje "Narodowi Polskiemu lub Państwu Polskiemu" odpowiedzialność lub współodpowiedzialność za zbrodnie popełnione przez III Rzeszę Niemiecką (art. 55a). Odpowiedzialności miała nie podlega działalność artystyczna i naukowa.

Ponadto ustawa wprowadziła taką samą karalność zaprzeczania zbrodni „ukraińskich nacjonalistów” z lat 1925-1950, popełnionych m.in. w kolaboracji z III Rzeszą. Chodzi m.in.. o - jak głosi nowela - eksterminację ludności żydowskiej oraz ludobójstwo na obywatelach II Rzeczypospolitej na Wołyniu i w Małopolsce Wschodniej (nie zauważono, że obywatelami II RP byli Polacy, Ukraińcy, Żydzi, Niemcy, Białorusini  i przedstawiciele innych narodowości).

Nowelizacja wywołała protesty w Polsce i na całym świecie jako rodząca zagrożenie dla relacji Ocalałych z Holokaustu, wolności słowa i badań naukowych. Krytycznie odniosły się do niej władze Izraela; rozczarowanie wyrażał sekretarz stanu USA. Zaniepokojone były też władze Ukrainy.

Prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę oraz wniósł do TK o zbadanie jej konstytucyjności. 

Do sprawy w TK przyłączył się RPO. Wskazywał, że ustawa może mieć „mrożący skutek” dla debaty publicznej i rodzić autocenzurę wśród dziennikarzy. Miał też wątpliwości, czy nowela doprowadzi do ograniczenia nieprawdziwych zwrotów typu  „polskie obozy śmierci”. Bo to nie sądy są od rozstrzygania sporów historycznych.

W związku z wycofaniem w czerwcu 2018 r. przez Sejm artykułów ustawy o karalności przypisywania „Narodowi Polskiemu lub Państwu Polskiemu" odpowiedzialności za zbrodnie III  Rzeszy, TK umorzył ten wątek sprawy. Zbadał zaś wątek karalności zaprzeczenia zbrodni „ukraińskich nacjonalistów”.

RPO kwestionował także przepisy o „ukraińskich  nacjonalistach”

RPO wniósł o uznanie zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją. W stanowisku dla TK uznał, że nie da się precyzyjne określić, za jakie wypowiedzi będzie można być skazanym. Rzecznik podzielił pogląd prezydenta, iż z jednej strony nie jest możliwe jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia „ukraińskiego nacjonalisty”, z drugiej zaś nie jest możliwe dokładne określenie, na gruncie tych przepisów, granic geograficznych Małopolski Wschodniej.

Poważne wątpliwości RPO budzi także objęcie tym przepisem lat 1925-1950.  Celem ustawodawcy była karalność wypowiedzi dotyczących masowej eksterminacji ludności polskiej przez nacjonalistów ukraińskich w okresie 1943-1944 r., na terenie b. województwa wołyńskiego. Z kolei okres stalinowski, w dużej mierze przypadający na czas przed 1950 r., to  czas akcji „Wisła”, która dotknęła ukraińską ludność cywilną .

Trudno jest zdefiniować pojęcie „ukraińscy nacjonaliści”, które nie zostało powiązane z żadną konkretną formacją polityczną. Istnieje więc możliwość rozciągania go na znaczną część ludności ukraińskojęzycznej.  Stwarza to ryzyko utrudniania dyskusji o historii najnowszej, co może wywrzeć negatywny wpływ na relacje polsko-ukraińskie.

Przepisy podlegające kontroli Trybunału

Problemem konstytucyjnym, który badał Trybunał  w sprawie o sygn. K 1/18 było to, czy w zaskarżonych przez Prezydenta RP przepisach (art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie oraz art. 2a ustawy o IPN) ustawodawca, posługując się zwrotami „ukraińscy nacjonaliści” oraz „Małopolska Wschodnia”, naruszył zasadę określoności przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli był zatem, po pierwsze, przepis stanowiący, że ustawa o IPN reguluje ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r.   zbrodni ukraińskich nacjonalistów i członków ukraińskich formacji kolaborujących z Trzecią Rzeszą Niemiecką.

Po drugie zaś przedmiotem kontroli był dodany do ustawy o IPN art. 2a, zgodnie z którym zbrodniami ukraińskich nacjonalistów i członków ukraińskich formacji kolaborujących z Trzecią Rzeszą Niemiecką są czyny popełnione przez ukraińskich nacjonalistów w latach 1925-1950, polegające na stosowaniu przemocy, terroru lub innych form naruszania praw człowieka wobec jednostek lub grup ludności. Zgodnie z zaskarżonym przepisem zbrodnią ukraińskich nacjonalistów i członków ukraińskich formacji kolaborujących z Trzecią Rzeszą Niemiecką jest również udział w eksterminacji ludności żydowskiej oraz ludobójstwie na obywatelach II Rzeczypospolitej na terenach Wołynia i Małopolski Wschodniej.

Trybunał badał powyższe przepisy jedynie w zakresie dotyczącym zwrotów „ukraińscy nacjonaliści” oraz „Małopolska Wschodnia”.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego - zakwestionowane przez Prezydenta przepisy ustawy o IPN niezgodne z Konstytucją

17 stycznia 2019 r. Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosił wyrok (sygn. K 1/18) wydany na posiedzeniu niejawnym dotyczący wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych zmian w ustawie o Instytucie Pamięci Narodowej, wprowadzonych w 2018 r. ustawą zmieniającą ustawę o IPN.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1) art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, ustawy o muzeach oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny popełnione pod groźbą kary, w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i”, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą określoności przepisów prawa oraz z art. 42 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 2a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, ustawy o muzeach oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny popełnione pod groźbą kary:

a) w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i” oraz „przez ukraińskich nacjonalistów” w zdaniu pierwszym,

b) w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i” oraz „i Małopolski Wschodniej” w zdaniu drugim

– jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Orzeczenie zapadło większością głosów.

Tak więc, zakwestionowane przepisy – art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie oraz art. 2a ustawy o IPN - są niezgodne z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Prezydent RP zakwestionował również art. 55a dodany do ustawy o IPN ustawą zmieniającą z dnia 26 stycznia 2018 r. Przepis art. 55a został uchylony nowelizacją ustawy o IPN z dnia 27 czerwca 2018 r. Z tego powodu postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie obejmującym kontrolę konstytucyjności art. 55a zostało umorzone.

Argumentacja Trybunału

Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości Prezydenta RP i orzekł, że przepisy w zakwestionowanym zakresie są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz z art. 42 ust. 1 Konstytucji, wyrażającym zasadę, że zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i ścisły.

TK stwierdził, że użyte w ustawie o IPN pojęcia „ukraińscy nacjonaliści” oraz „Małopolska Wschodnia” nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jest to o tyle istotne, że zakwestionowane przepisy są ściśle powiązane z art. 55 ustawy o IPN, czyli przepisem zawierającym normę karną, zgodnie z którą, kto publicznie i wbrew faktom zaprzecza zbrodniom, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, podlega grzywnie lub karze pozbawienia wolności do lat 3.

Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, że nie da się jednoznacznie zrekonstruować znaczenia zakwestionowanych pojęć ani w oparciu o akty normatywne z okresu II Rzeczypospolitej, ani obowiązujące ustawodawstwo. Także w języku powszechnym pojęcia te nie wywołują jednoznacznych, bezspornych konotacji.

W związku z powyższym, w ocenie Trybunału, zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że w praktyce stosowania zakwestionowanych przepisów organa ścigania i sądy mogłyby mieć poważne problemy z ustaleniem zakresu odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 55 ustawy o IPN. Tym samym zakwestionowane przez Prezydenta RP przepisy naruszają art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że ustawodawca posłużył się zwrotami o nieokreślonym desygnacie, nie wprowadzając przy tym do ustawy definicji legalnych. W przypadku pojęcia "ukraińscy nacjonaliści" nie zostało sprecyzowane, czy obejmuje ono zorganizowane formacje zbrojne, czy też pojedyncze osoby o określonych poglądach. Podobnie jest w przypadku pojęcia "Małopolska Wschodnia". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, termin "Małopolska Wschodnia" został użyty jedynie w dwóch aktach normatywnych, które utraciły moc w 1928 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rekonstrukcja pojęcia "Małopolska Wschodnia" w oparciu o nieobowiązujące akty normatywne naruszałoby standardy legislacji w zakresie prawa karnego. Ponadto także w języku powszechnym pojęcia te nie wywołują jednoznacznych konotacji. Zaniechanie przez ustawodawcę precyzyjnego zdefiniowania tych pojęć uzasadnia przypuszczenie, że stosowanie art. 55 ustawy o IPN stanowiącego o odpowiedzialności karnej za publiczne i wbrew faktom zaprzeczanie zbrodniom popełnionym na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości wywoływałoby poważne problemy związane z ustaleniem zakresu tej odpowiedzialności. Trybunał uznał, że sposób zredagowania zakwestionowanych we wniosku przepisów prawnych prowadzi do trudności w stosowaniu prawa, a organy stosujące prawo musiałyby zastępować ustawodawcę.

Skutek wyroku

Skutkiem wyroku w sprawie K 1/18 jest uznanie za niekonstytucyjne:

• art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy o IPN wyłącznie w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i”,
• art. 2a zdanie pierwsze ustawy o IPN wyłącznie w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i” oraz „przez ukraińskich nacjonalistów”,
• art. 2a zdanie drugie ustawy o IPN wyłącznie w części obejmującej wyrazy „ukraińskich nacjonalistów i” oraz „i Małopolski Wschodniej”.

Oznacza to, że wymienione wyżej przepisy nadal pozostają w systemie prawnym, ale bez zwrotów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne.

Zważywszy na konstytucyjne standardy prawidłowej legislacji, ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do stosownej modyfikacji redakcyjnej wskazanych wyżej przepisów.

Skutkiem orzeczenia niekonstytucyjności jest utrata mocy obowiązującej przepisów objętych wyrokiem wyłącznie w części obejmującej wyrazy ukraińskich nacjonalistów oraz wyrazy Małopolski Wschodniej. W pozostałym zakresie wymienione przepisy pozostają w mocy. Trybunał wskazał również, że ustawodawca powinien dokonać modyfikacji redakcyjnej ustawy o IPN będącej następstwem przedmiotowego wyroku.

A.J.
Zespół e-prawnik.pl