TK: przepis pozwalający RPO na wykonywanie zadań po upływie kadencji straci moc za 3 miesiące

19.4.2021

15 kwietnia 2021 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok (sygn. akt K 20/20) w sprawie wniosku grupy posłów dotyczącego pełnienia obowiązków przez Rzecznika Praw Obywatelskich po upływie pięcioletniej kadencji, do czasu objęcia stanowiska nowego Rzecznika.

Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem Julii Przyłębskiej orzekł: przepis pozwalający RPO na wykonywanie zadań po upływie kadencji do czasu wyboru następcy - art. 3 ust 6 ustawy o RPO - jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 Konstytucji. Przepis ten traci moc po upływie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (co nastąpiło po południu tego samego dnia).

W ciągu 3 miesięcy powinna zostać uchwalona ustawa, która ureguluje sytuację, gdy ustępujący Rzecznik nie ma następcy. Musi ona uszczegółowić m.in. ewentualne zastępstwo RPO do czasu powołania następcy. Trybunał sygnalizuje też parlamentowi, że problem ten dotyczy też innych jednoosobowych organów konstytucyjnych (np. NBP i NIK).

Pełnienie obowiązków przez Rzecznika Praw Obywatelskich, po upływie pięcioletniej kadencji, do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika - orzeczenie TK

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

I. art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627) jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą po upływie 3 (trzech) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Zgodnie z zaskarżonym art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627) „Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika”.

Trybunał rozważył zagadnienie kadencji i kadencyjności w kontekście uregulowań konstytucyjnych, dlatego orzekł niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji RP. Dla reguły kadencyjności, której wyrazem jest art. 209 ust. 1 Konstytucji RP podstawą jest zasada demokratycznego państwa prawnego, a więc art. 2 Konstytucji RP, a także wywodzona z art. 7 Konstytucji RP – zasada legalizmu, gdyż to ona ogranicza działania organu władzy publicznej jedynie do sytuacji określonych przepisami prawa.
Trybunał uznał, że kadencja to ściśle określony czas, którego przekroczenie nie jest dopuszczalne. Ma być ona gwarancją daną zarówno danemu organowi, jak i jego otoczeniu zewnętrznemu. Dla organu oznacza, że może on korzystać swobodnie ze swoich pełnomocnictw w granicach pewnych ram czasowych, dla jego otoczenia zaś jest to pewność, że dany organ te pełnomocnictwa posiada, skoro nie upłynął czas, na który zostały mu one przydzielone. Konstytucja jednoznacznie określa kadencję Rzecznika Praw Obywatelskich na pięć lat. Odesłanie blankietowe z art. 208 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawodawcy powierzono wyłącznie kompetencje do uregulowania zakresu i sposobu działania RPO. Systematyka wewnętrzna przepisów Konstytucji powołujących instytucję RPO wskazuje na to, że sposób jego powoływania, a także długość kadencji nie obejmuje „zakresu i sposobu działania”, o których mowa w art. 208 ust. 2 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę konstytucyjnie określone kompetencje Rzecznika i przyznane mu w przepisach szczegółowych uprawnienia, jest on kluczowym organem, mającym w zamierzeniu wspomagać obywateli, którzy tego wsparcia potrzebują najbardziej, gdyż są wobec państwa i jego działań zagubieni, bezradni, potencjalnie pokrzywdzeni, etc. Zwracający się o pomoc do Rzecznika zakładają, że ich wnioski czy prośby zostaną załatwione przez organ, posiadający legitymację do działania, czyli przez organ, który faktycznie dysponuje pełnomocnictwami do działania – pełnomocnictwami, których termin obowiązywania nie upłynął. Co więcej, podobnie domniemywać mogą sądy, przed którymi RPO występuje, a także uczestnicy w poszczególnych postępowaniach. Umożliwienie jakiemukolwiek obywatelowi kwestionowania nie tylko kompetencji Rzecznika do przystąpienia do danej sprawy, ale jego statusu jako Rzecznika Praw Obywatelskich w ogólności, z powodu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 209 ust. 1 Konstytucji RP, prowadzi również do naruszenia przez tenże przepis zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady legalizmu.

Trybunał zdecydował – w trosce o zachowanie ciągłości ochrony praw i wolności obywateli – że wyrok wejdzie w życie po upływie trzech miesięcy od jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Jest to czas dla parlamentu na dostosowanie systemu prawnego do orzeczenia Trybunału. W ciągu trzech najbliższych miesięcy powinna zostać uchwalona ustawa regulująca sytuacje, w których urząd Rzecznika jest nieobsadzony przez jakiś czas po upływie kadencji.

Jako że w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy Trybunał stwierdził istnienie uchybień w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał postanowił również skierować do Sejmu – w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – postanowienie sygnalizacyjne, wskazując, że analogiczne do niekonstytucyjnego przepisu rozwiązania dotyczą także innych organów, których kadencje określone są w Konstytucji RP.

Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Julia Przyłębska – przewodniczący, sędzia TK Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca, sędzia TK Justyn Piskorski, sędzia TK Bartłomiej Sochański, sędzia TK Wojciech Sych.

Rozprawa odbyła się 12 i 13 kwietnia. Uzasadnienie wyroku 15 kwietnia wygłosił sędzia sprawozdawca Stanisław Piotrowicz. - Trybunał zaznacza, że sprawa, w której zapadł wyrok, nie dotyczy ani konkretnego Rzecznika Praw Obywatelskich, ani urzędu RPO jako takiego - tłumaczył. Podkreślił, że zaskarżony przepis był zgodny z Konstytucją do momentu oceny przez TK. Korzystał bowiem z zasady domniemania konstytucyjności.

W trakcie rozprawy reprezentujący wnioskodawców i Sejm posłowie mówili, że przepis ten nie stanowił wcześniej problemu, ale obecnie wymaga analizy Trybunału, gdyż wobec politycznej sytuacji w parlamencie nie ma gwarancji, że uda się wybrać nowego RPO.

- "Jestem tu, bo przez jakiekolwiek naruszenie stabilności instytucji RPO obywatele stracą możliwość korzystania z art. 80 Konstytucji. Bo skarg nie wysyła się do budynku, ale do urzędnika państwowego, który ma wypełniać standardy niezależności wskazanych w Konstytucji" – wskazywał w TK Adam Bodnar.

Po ogłoszeniu orzeczenia 15 kwietnia RPO VII kadencji prof. Adam Bodnar powiedział dziennikarzom, że z wyroku wynika, iż do czasu jego wejścia w życie wykonuje swoje obowiązki. Wraz z zastępcami zastanowi się też, jak należy wykonywać uprawnienia procesowe (przed sądami) – ze względu na wątpliwości związane z przełamaniem konstytucyjności przepisu pozwalającego działać RPO po zakończeniu kadencji.

Zauważył też, że TK wyszedł w wyroku poza granicę wniosku posłów (zaskarżenie dotyczyło tylko art. 2 i 209 Konstytucji, a nie art. 7, bo do tego posłowie nie zebrali potrzebnych podpisów).

Zdaniem Rzecznika obecnie możliwe są dwa rozwiązania:

albo parlament wybierze zgodnie z Konstytucją nowego RPO („Apeluję o wybór osoby, która uzyska poparcie obu izb parlamentu. To naprawi te wady konstytucyjne orzeczenia” – powiedział);
albo - co bardziej niebezpieczne – parlament przyjmie nową ustawę, która wprowadzi komisarza na miejsce niezależnego RPO;

Obecny RPO zakończy służbę po 3 miesiącach od opublikowania wyroku TK, albo w dniu zaprzysiężenia nowego RPO, albo też po uchwaleniu ustawy zmieniającej zasady działania instytucji.

Prof. Adam Bodnar podziękował wszystkim, którzy wspierali go i Biuro. Zapewnił, że cała instytucja w najbliższych miesiącach zrobi wszystko, by obywatele uzyskiwali pomoc.

Rozprawa przed TK

W dziesiątym ogłoszonym terminie TK rozpoczął postępowanie w sprawie wniosku posłów PIS z września 2020 r. dotyczącego mandatu RPO po upływie jego kadencji – w razie niewybrania jego następcy.

Kadencja RPO Adama Bodnara, Rzecznika Praw Obywatelskich VII kadencji, upłynęła 9 września 2020 r. Do tej pory nie został wybrany jego następca, bo nie udaje się znaleźć kandydata, którego zaaprobowałby Sejm i Senat. W tej sytuacji zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich dotychczasowy RPO pełni swoją misję.

Zdaniem posłów PiS przepis ten sprzeczny jest z art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzoną z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również z zasadą sprawiedliwości, z art. 209 ust. 1 Konstytucji RP, określającym okres kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich oraz z art. 7 Konstytucji RP.

Rzecznik wniósł o uznanie, że zaskarżony przepis jest zgodny z Konstytucją. Wskazał, że gwarantuje on niezakłóconą ochronę praw i wolności, którą osłabiłoby jego usunięcie. Przy jego tworzeniu wzięto pod uwagę, że wobec niemożności porozumienia Sejmu i Senatu co do wyboru nowego RPO kadencja dotychczasowego może się wydłużyć. A podobne przepisy dotyczą też prezesów NIK i NBP. To organy konstytucyjne, których zadania w imię interesu państwa i jego obywateli mają być realizowane w sposób nieprzerwany.

Sprawę oceniał Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Prezes TK Julia Przyłębska – przewodnicząca składu
sędzia TK Stanisław Piotrowicz - sprawozdawca
sędzia TK Justyn Piskorski
sędzia TK Bartłomiej Sochański
sędzia TK Wojciech Sych

Ze względu na obostrzenia pandemiczne instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich mogła w tej sprawie reprezentować tylko jedna osoba, dlatego prof. Adam Bodnar wystąpił przed Trybunałem osobiście.

Na początku wniósł o odroczenie rozprawy do czasu doręczenia rozstrzygnięcia decyzji ws niewłączania Julii Przyłębskiej ze składu orzekającego. Julia Przyłębska zarządziła pięciominutową przerwę w celu sporządzenia odpisu postanowienia, w którym TK odrzucił wniosek RPO o wyłączenie sędzi Przyłębskiej ze składu z powodu manipulacji składem orzekającym.

Następnie przedstawiciele stron przekazali Trybunałowi swoje stanowiska w sprawie.

Stanowiska stron

Poseł Marek Ast (PiS) w imieniu wnioskodawców:

- Przepis pozwalający RPO działać po upływie kadencji do czasu wybrania następcy jest niekonstytucyjny. Gdyby taka była wola ustawodawcy, wpisałby to do Konstytucji, tak jak w przypadku prezydenta czy Rady Ministrów, albo dalby w Konstytucji delegację do uregulowania tego w ustawie -powiedział

Poseł Arkadiusz Mularczyk (PiS) w imieniu Sejmu:

- Przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją, gdyż modyfikuje przepisy samej Konstytucji, który mówi o tym, że kadencja RPO trwa pięć lat - stwierdził. Dodał, że kadencji tej nie można jej wydłużać ani skrócić, a w obecnej sytuacji obywatele nie mogą mieć pewności, czy czynności wykonywane przez urzędującego RPO są legalne.

Prok. Stanisław Bończak z Prokuratury Krajowej podtrzymał stanowiska posłów PiS.

Adam Bodnar RPO VIII Kadencji:

Na początku wystąpienia RPO zwrócił uwagę na wadę prawną postanowienia TK o oddaleniu jego wniosku RPO ws sędzi Julii Przyłębskiej. Julia Przyłębska przerwała mu i wskazała, by skupił się na meritum sprawy.

Prof. Adam Bodnar zaczął więc od tego, że wniosek grupy posłów o niezgodności przepisów pozwalających mu pomagać obywatelom po zakończeniu kadencji – do czasu wyboru następcy - został złożony przez posłów PIS dopiero po zakończeniu tej RPO. Dopiero wtedy dostrzeżono niezgodność z prawem. – "Dlaczego ta wątpliwość pojawiła się dopiero wtedy, skoro wnioskodawca mógł tę lukę wypełnić wcześniej?" - zapytał

Zwrócił też uwagę na kwestię proceduralne: pierwotny wniosek posłów PIS został rozszerzony o zarzut sprzeczności z kolejnymi artykułami Konstytucji – nie ma do tego podpisów posłów-wnioskodawców. Tę okoliczność należałoby wziąć pod uwagę – bo jak Trybunał ma się wypowiadać się w sprawie zarzutu, pod którym wnioskodawcy się nie podpisali?

Oceniając główny zarzut: że nie ma prawa sprawować mandatu, mimo że nie ma jego następcy, RPO przypomniał konstytucyjne umocowanie dla praw obywatelskich, na straży których stoi:

Konstytucja w preambule mówi „pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane, pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”, a gwarancje praw i wolności zawiera w art. 5 („Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”).

- "Nie da się zagwarantować praw obywatelskich – gwarantowanych Konstytucją – jeśli nie gwarantuje się nieprzerwanej działalnością RPO" – podkreślił prof. Bodnar.

Przypomniał, że wszyscy Rzecznicy (z wyjątkiem zmarłego tragicznie w katastrofie smoleńskiej RPO Janusza Kochanowskiego) wykonywali swe działania po zakończeniu kadencji. RPO Andrzej Zoll formalnie zakończył kadencję 1 lipca 2005 r., a funkcję sprawował do 16 lutego 2006 r., kiedy pałeczkę przejął RPO Kochanowski. W ciągu tych siedmiu miesięcy RPO Zoll wniósł 16 wniosków do TK, sześć pytań prawnych do poszerzonego składu Sadu Najwyższego. Wystąpienia te dotyczyły kluczowych kwestii jak zaostrzenie sankcji karnych za zabójstwo, sytuacja w aresztach i więzieniach, czy ubezwłasnowolnienie. Uzyskane przez RPO rozstrzygnięcie w sprawie ubezwłasnowolnienia ma niezwykłe znaczenie w polskim systemie prawnym

RPO zauważył też, że zasada, że osoby, których kadencja jest określona w Konstytucji, pełnią działania do czasu powołania następcy, jest znana w polskim systemie prawnym. Dotyczy ona m.in. takich konstytucyjnych instytucji jak NBP i NIK.

W Konstytucji nie ma przepisu, że prezes NBP wykonuje zadania do czasu powołania następcy. Mówi tylko, że zasady jego pracy określa ustawa o NBP. A ta ustawa wskazuje, że prezes NBP sprawuję funkcję do czasu powołania następcy. Nigdy nie było to kwestionowania

Adam Bodnar zauważył też, że analogiczne przepisy dotyczą też Rzecznika Praw Dziecka. RPD Marek Michalak w 2018 r. wykonywał zadania przez 3,5 miesiąca po zakończeniu kadencji – do czasu wyboru RPD Mikołaja Pawlaka.

- "Także przepisów dotyczących RPO nikt nigdy nie kwestionował – do września 2020 r." – podkreślił Adam Bodnar.

Zauważył, że także w Sejmie takich wątpliwości nie było. Bo przecież gdy Sejm pracował nad poselskim projektem nowelizacji ustawy o RPO, Biuro Analiz Sejmu przygotowało formalną opinię (zatwierdzoną przez wiceszefa BAS), która wprost stwierdza, że analizowane dziś przez TK przepisy nie budzą wątpliwości prawnej. .

Znaczenie przepisów o możliwości działania RPO po upływie kadencji

RPO podkreślił, że zasada ciągłości funkcjonowania organów państwa jest kluczowa dla praw obywateli. - "Co by było, gdyby prezes NBP nie mógł podejmować zadań? Czy mamy powiedzieć obywatelom Przepraszamy, nie macie teraz RPO, a listy musicie kierować na inny adres niż Aleja Solidarności 77”?

Przecież prawo wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich jest prawem gwarantowanym przez Konstytucję (art. 80 Konstytucji: „Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”)" – podkreślił.

Zwrócił też uwagę, że przepis nakazujący ustępującemu RPO pełnić misję, jeśli parlament nie wybierze jego następcy, zmuszać obie izby parlamentu do osiągnięcia kompromisu. W razie trudności należy szukać rozwiązań politycznych, ale nie uchylać przepis. Kandydata na RPO mógłby np. wskazać Marszałek Sejmu. Ma takie uprawnienia, ale z nich nie skorzystał.

- "W piśmie wnioskodawców pojawia się argument, że kwestionowany przepis narusza zasadę zaufania obywatela do Państwa. Jest przeciwnie – ten przepis wzmacnia to zaufanie, bo gwarantuje działanie instytucji. Nie chodzi tu o przedłużenie kadencji, ale gwarancji dla praw obywateli" – podkreślił Adam Bodnar. I dodał: - "Przepis ten został wprowadzony do ustawy o RPO w 1991 r w momencie, kiedy wprowadzono zasadę wspólnego wyboru RPO przez dwie izby parlamentu. Ta zasada została tylko powtórzyła Konstytucja z 1997 r."

Polskie rozwiązanie wzorem dla innych państw i instytucji międzynarodowych

Stwierdza się tam, że kwestionowany przed TK przepis pozwala chronić prawa człowieka. Takie rozwiązanie przejściowe jest zgodne z normami międzynarodowymi. Podobnie oceniła ten przepis Komisja Wenecka, Międzynarodowy Instytutu Ombudsmana, Europejska Sieć Rzeczników i Equinet. Następnie RPO przypomniał, że rozwiązanie obowiązujące w ustawie o RPO pozytywnie zaopiniowały międzynarodowe instytucje zajmujące się prawami człowieka, w tym Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, Komisję Wenecką, Międzynarodowy Instytut Ombudsmana, międzynarodową sieć ombudsmanów. Wszystkie one zwracały uwagę, że przepis ten jest jedną z gwarancji niezależności RPO. Dzięki temu polska instytucja spieszy się najwęższą akredytacją – akredytacją A w Global Alliance of National Human Rights Institutions działającej przy ONZ. To pokazuje, jak wysoka jest pozycja polskiego RPO i polskich rozwiązań systemowych w tym względzie – korzystało z nich wiele państw, a Europejski Ombudsman ma przepisy dotyczące trwania kadencji jakby skopiowane z polskich przepisów

RPO zwrócił też uwagę, że instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich wykonuje zadania nie tylko dotyczące ochrony praw człowieka i obywatela. RPO jest organem działającym na rzecz równości a także pełni funkcję Krajowego Mechanizmy Prewencji Tortur (- Dziś reagowaliśmy na ryzyko nadużycia siły przez funkcjonariusza Policji w Głogowie - zauważył).

- "Można różnie interpretować wniosek, zastanawiać się, czy chodzi o instytucję czy o osobę. Ale uznanie przepisów za niezgodne z Konstytucją uruchomi szereg procesów negatywnych dla praw obywateli. Jestem tu, bo przez jakiekolwiek naruszenie stabilności instytucji RPO obywatele stracą możliwość korzystania z art. 80 Konstytucji. Bo skarg nie wysyła się do budynku, ale do urzędnika państwowego, który ma wypełniać standardy niezależności wskazanych w Konstytucji".

RPO ma stać na straży praw i wolności obywateli określonych w Konstytucji.

Odpowiedzi stron

Poseł Ast: Wskazał, że problem z rozszerzeniem wniosku poselskiego nie istnieje, gdyż dokonał się „w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa”.

- "To prawda, że poprzedni rzecznicy pełnili funkcję po zakończeniu kadencji, ale wtedy nie było takiej sytuacji politycznej jak teraz – gdy ze względu na postawę Senatu nie daje się wybrać RPO i kadencja może zostać wydłużona w nieskończoność" – powiedział poseł Ast

Poseł Mularczyk nie zgodził się z argumentami RPO. - "Obecnie niemożności wyboru RPO może trwać w nieskończoność, co może oznaczać, że Adam Bodnar będzie pełnił funkcję do emerytury, a to nie jest zgodne z Konstytucją" - stwierdził.

Poseł Mularczyk powiedział też, że szanuje opinie instytucji międzynarodowych, ale to tylko materiał pomocniczy, bo w Polsce to Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o zgodności z Konstytucją. Poseł Mularczyk zapewnił o pełnym zaufaniu do TK i wyraził przekonanie, że jakikolwiek będzie wyrok, nie będzie on zagrażał prawom i wolnościom obywatelskim. A TK powinien mieć możliwość oceny przepisów, które wcześniej nie budziły wątpliwości, ale wobec obecnej sytuacji w polskim parlamencie takie wątpliwości budzą.

Prokurator Bończak nie zgłosił uwag.

RPO Adam Bodnar na koniec przypomniał, że obywatele nie mają problemu z zaufaniem do instytucji RPO mimo zakończenia kadencji RPO. - "Nie spadla liczna wniosków do RPO, obywatele m.in. wnoszą stale o skargi nadzwyczajne" – powiedział.

Dodał też: w Polsce jest co najmniej kilka tysięcy osób, które spełniają wymogi ustawowe i mogą zostać wybrane na stanowisko RPO. Dlaczego takiego kandydata się nie szuka? Przecież to rozwiązałoby problem i nie trzeba by było przestrzegać przed tym, że Bodnar będzie RPO do emerytury.

Pytania sędziów TK 13 kwietnia 2021 r.

Po wznowieniu posiedzenia 13 kwietnia sędziowie TK zadawali stronom pytania.

Sędzia sprawozdawca Stanisław Piotrowicz pytał, jaki jest status prawny osoby pełniącej obowiązki RPO po upływie 5-letniej konstytucyjnej kadencji.

- "To tylko osoba pełniąca obowiązki, forma nieznana Konstytucji" – odpowiedział przedstawiciel wnioskodawców Marek Ast. - "To fikcja prawna, że mamy dziś RPO – dodał przedstawiciel Sejmu Arkadiusz Mularczyk. - "Nie jest tak, że nie mamy RPO, to zbyt daleko idące i nieuprawnione, bo podobna sytuacja jest przy prezesie NBP czy NIK" – ocenił zaś prok. Stanisław Bończak.

Adam Bodnar: Wszyscy niemal Rzecznicy pełnili swe obowiązki po upływie kadencji, oprócz Janusza Kochanowskiego. Nikt wtedy nie mówił, że to tylko osoby „pełniące obowiązki”. Ustawa o RPO nie ogranicza czasowo takiej sytuacji, ale zasady konstytucyjne przewidują współpracę Sejmu i Senatu w sprawie szybkiego wyboru RPO. Art. 80 Konstytucji to esencja działań RPO, który ma wszystkie niezbędne kompetencje do działań do czasu powołania następcy. To moralny obowiązek i zadanie wobec państwa i obywateli, pełnić funkcję po upływnie kadencji. To służy realizacji art. 80 Konstytucji.

Piotrowicz indagował, ile spraw podjął RPO od czasu upływu kadencji we wrześniu 2020 r. – "Praca w ostatnich miesiącach dotyczy tego samo co przed 9 września 2020 r.; stoję na straży praw i wolności; odpowiadam na skargi obywateli, składałem też dużo skarg nadzwyczajnych w tym czasie do SN. RPO uczestniczy też co najmniej w kilkudziesięciu postępowaniach sądowych; występuje np., do WSA ws. kar sanepidu, które albo nie mają umocowania ustawowego, albo też są nadmierne".

- "Gdyby zaskarżony artykuł ustawy o RPO został uznany przez TK za niekonstytucyjny, to jaki byłby pański status w tych sprawach sądowych? – dociekał Piotrowicz. - Mam nadzieję, że tak się nie stanie, ale sądy nie kwestionują statusu RPO w okresie po upływie kadencji; tak zawsze było" - padła odpowiedź Adama Bodnara.

- "Czy może pan zaszkodzić obywatelom, bo może się zdarzyć, że sąd zakwestionuje pana status?" – spytał Piotrowicz. - "Nie mam takiej obawy, bo sądy tego nie kwestionują" – wyjaśnił RPO. - "I słusznie, bo jest domniemanie konstytucyjności, a przepis ten nie był wcześniej poddany kontroli TK" - wtrącił Piotrowicz.

- "Czy jest jednolity model instytucji Ombudsmana w państwach UE?" – pytał dalej sędzia-sprawozdawca. – "Jednolitego modelu oczywiście nie ma, a niektóre państwa, jak Niemcy czy Wlk. Brytania, w ogóle nie mają Ombudsmana. Polska stworzyła model Ombudsmana, który został przyjęty w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, jak np. Ukraina, Serbia, Czechy, Łotwa, Słowacja, Rumunia. W wielu państwach Europy pełni on swą funkcję do wyboru następcy" – mówił Bodnar.

Dodał, że w niektórych krajach Ombudsman nie jest zakotwiczony konstytucyjnie. Liczy się jednak to, że wszędzie pełni on funkcję polegającą na badaniu naruszeń prawa człowieka i rozpatrywaniu skarg obywateli, w sposób niezależny od organów władzy. To służba, która wynika z przysięgi.

- "Jeśli ratownik pełni służbę na kąpielisku do godz. 12.00, a następca się nie zjawia, to on nie może opuścić tego miejsca i patrzy nadal, czy się ktoś nie topi. Na tym polega właśnie i rola RPO: państwo nie zaprzestanie bowiem naruszeń, gdy kończy się kadencja i ktoś musi patrzeć władzy na ręce. Ustawodawca uznał, że nie trzeba tego określać na poziomie Konstytucji, ale na poziomie ustawy, a taki sam przepis odnosi się do prezesów NBP i NIK. W świetle ustawy dziś jestem Rzecznikiem Praw Obywatelskich, który wykonuje obowiązki do powołania następcy" – oświadczył RPO.

Dodał, że nie starał się o drugą kadencję, bo nie chciał zabiegać o poparcie polityczne. Komisja Wenecka uznaje zaś, że kadencja RPO powinna być tylko jednorazowa.

Oprócz Piotrowicza pytania zadawał takze Justyn Piskorski - i tylko do RPO. Nie było pytań do przedstawicieli pozostałych stron.

Po wysłuchaniu odpowiedzi Trybunał uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wyrok TK

Sentencję wygłosiła Julia Przyłębska: art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627) jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok, który zapadł jednogłośnie o godz. 9.00, uzasadniał Stanisław Piotrowicz. Wyrok po południu został opublikowany w "Dzienniku Ustaw".

Oto najważniejsze motywy uzasadnienia:

Można uznać, że zaskarżony przepis kreuje instytucję p.o. RPO, bo w praktyce skutkuje automatycznym przedłużaniem kadencji bez ograniczeń czasowych czy przedmiotowych, a kompetencje zrównuje z kompetencjami RPO. Wprowadza to zatem nieznaną Konstytucji instytucję p.o. RPO, tym samym przedłużając jego kadencję do czasu wyboru nowego RPO, który to czas nie jest określony.

A kadencja danego organu to ściśle określony czas, którego przekroczenie nie jest dopuszczalne. Może on korzystać ze swoich pełnomocnictw w granicach pewnych ram czasowych.

Wg Konstytucji kadencja RPO to 5 lat i nie może ona trwać dłużej. Ustawodawcy powierzono jedynie określenie w ustawie sposobu działania i zakresu działania RPO – a tego długość kadencji nie obejmuje. Konstytucja nie określa terminu na powołanie nowego RPO. Termin, w jakim Sejm za zgodą Senatu go powołuje, powinien być wystarczający do tego, by nowy RPO objął swój urząd z końcem kadencji poprzednika.

Przepisy mają rangę konstytucyjne w przypadku tych organów, których dalsze działania są niezbędne dla państwa po upływie kadencji. W pozostałych przypadkach sprawa ta pozostaje określona jedynie ogólnymi ramami czasowymi, jak w przypadku długości kadencji RPO.

Zagadnienia złożenia z urzędu, niemożności sprawowania funkcji, ewentualnego zastępstwa do czasu powołania następcy, a także wszystkie inne normy niezbędne dla poprawnego działania urzędu RPO muszą zostać uszczegółowione w ustawie.

Zgodnie z zasadą bezpieczeństwa prawnego obywateli, mają oni prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Państwo nie może ich zaskakiwać przepisami prawa.

Zasada demokratycznego państwa prawnego mówi o obowiązku działania na podstawie prawa i w jego granicach, a system prawa ma być spójny i niesprzeczny. Kompetencje organów powinny być zatem jednoznacznie określone i nie można ich domniemywać.

RPO to kluczowy organ mający wspierać obywateli którzy potrzebują tego najbardziej. Zakładają oni, że ich wnioski zostaną załatwione przez organ mający faktycznie pełnomocnictwa do działania, których termin obowiązywania nie upłynął. Podobnie mogą domniemywać sądy, przed którymi RPO występuje, a także uczestnicy tych postępowań.

Umożliwienie jakiemukolwiek obywatelowi kwestionowania nie tylko kompetencji RPO do przystąpienia do danego postępowania, ale i jego statusu jako RPO, z powodu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 209 ust.1 Konstytucji, prowadzi również do naruszenia przez ten przepis zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady legalizmu.

Zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności ustaw, przez wiele lat mogą obowiązywać przepisy, które uznaje się za zgodne z konstytucją do momentu odmiennego orzeczenia TK. Trybunał nie może zaś z urzędu oceniać konstytucyjności przepisów ustaw. Argument z wieloletniego funkcjonowania ustawy, który padał podczas rozprawy, jest zarzutem wobec każdego podmiotu, który mógł złożyć wniosek do TK, a więc do każdego uczestnika postępowania.

Trybunał zdecydował, że w trosce o zachowanie ciągłości ochrony praw obywateli wyrok wejdzie w życie po upływie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. To czas dla parlamentu na dostosowanie systemu prawnego do orzeczenia TK.W ciągu trzech najbliższych miesięcy powinna zostać uchwalona ustawa regulująca sytuację, w której urząd RPO nie jest obsadzony przez jakiś czas po upływie kadencji.

TK skierował tzw. postanowienie sygnalizacyjne do Sejmu wskazujące, że analogiczne do niekonstytucyjnego rozwiązania dotyczą także innych organów (NBP i NIK).

Komunikat w sprawie pracy Biura RPO po wyroku TK

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt K 20/20) orzekł, że art. 3 ust. 6 Ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich stanowiący, że „Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika” jest niezgodny z artykułem 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji RP. Trybunał odłożył wejście w życie orzeczenia o trzy miesiące od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. do dnia 15 lipca 2021 roku.

W tym okresie, wyznaczonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar wykonuje swoje obowiązki. Swoje zadania wykonują także jego zastępcy (Hanna Machińska, Maciej Taborowski, Stanisław Trociuk) – w celu zagwarantowania, aby w sposób rzeczywisty mogło być realizowane prawo każdego obywatela do uzyskania pomocy od Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie ochrony wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej (art. 80 Konstytucji RP).

Jednocześnie Rzecznik oczekuje na doręczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wraz z jego uzasadnieniem, aby móc określić bardziej precyzyjnie, jakie skutki ma ten wyrok dla codziennej pracy Biura Rzecznika i obywateli zwracających się o pomoc w ochronie swoich praw i wolności.

Zob też:

A.J.
Zespół e-prawnik.pl