Brak tytułu prawnego do nieruchomości a legalizacja samowoli budowlanej - opinia prawna

Opinia prawna

W pierwszej kolejności należy rozważyć znaczenie wpisu gminy w księdze wieczystej, założonej dla przedmiotowej nieruchomości zabudowanej garażem, jako właściciela gruntu, przy jednoczesnym braku wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Pańskiego ojca (zatem w dziale II księgi wieczystej widnieje tylko wpis prawa własności na rzecz gminy).

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: k.w.u.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, zatem osoba, która uważa, że wpis w księdze wieczystej nie odpowiada rzeczywistości, musi samodzielnie ten fakt udowodnić. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nie istniejącego obciążenia lub ograniczenia, może, zgodnie z art. 10 k.w.u., żądać usunięcia tej niezgodności na drodze sądowej, jednakże to właśnie osoba kwestionująca istniejący wpis w księdze wieczystej musi przedstawić dowody niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Taki rozkład ciężaru dowodu powoduje, że nawet gdyby została zawarta umowa, w formie aktu notarialnego, o ustanowienie wieczystego użytkowania między Pana ojcem, a gminą (Skarbem Państwa), niemożność udowodnienia tego faktu przez Pana byłaby przeszkodą zarówno w dokonaniu wpisu użytkowania wieczystego w zwykłym trybie nieprocesowym, jak i dochodzeniu usunięcia sprzeczności między rzeczywistym stanem prawnym, a stanem ujawnionym w księdze wieczystej na drodze procesu sądowego. Dodatkowo sytuację komplikuje fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo to powstaje dopiero z momentem dokonania wpisu w księdze wieczystej. 

 Kolejno należy rozważyć kwestię możliwości zasiedzenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Pana ojca lub przez Pana, jako jego następcę prawnego. Art. 172 ustawy Kodeks cywilny (dalej: k.c.) stanowi, iż posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu (do 1990 r. był to okres lat dziesięciu) jako posiadacz samoistny (czyli faktycznie włada nieruchomością uznając się za jej właściciela). W przypadku gdy uzyskanie posiadania nastąpiło w złej wierze (co oznacza, że faktyczny posiadacz nieruchomości przy obejmowaniu jej w posiadanie zdawał sobie sprawę z faktu, że nie jest jej właścicielem), termin zasiedzenia wynosi lat 30 (do 1990 r. – lat 20). Jednakże nawet jeśli przedstawione przesłanki byłyby spełnione, choć duże wątpliwości budzi samoistność posiadania, przeszkodą do zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości był obowiązujący od 1 stycznia 1965 r.

art. 177 k.c., uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, który stanowił, że przepisów o nabyciu własności przez zasiedzenie nie stosuje się, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności państwowej. Art. 10 powołanej wyżej ustawy o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że jeżeli przed 1 października 1990 r., czyli przed datą jej wejścia w życie, istniał stan, który według przepisów dotychczasowych wyłączał zasiedzenie nieruchomości, a według przepisów obowiązujących po wejściu w życie tej ustawy prowadzi do zasiedzenia, zasiedzenie biegnie od dnia jej wejścia w życie, czyli od 1 października 1990 r. W związku z tym, nawet jeśli uznamy możliwość zasiedzenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Pana ojca i przez Pana, nie upłynął jeszcze termin potrzebny do jej zasiedzenia, tym bardziej, że jeśli w księgach wieczystych wpisany jest jako właściciel inny podmiot niż osoba zasiadująca nieruchomość, uznaje się, że nabył on posiadanie w złej wierze, co powoduje, że do zasiedzenia wymagany jest termin trzydziestoletni.

W piśmie z dnia 9 lipca 2004 r. Urząd Miasta odmówił przeniesienia własności garażu i oddania gruntu, na którym postawiony jest ten garaż, w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Art. 211 u.g.n. rzeczywiście ograniczył możność dochodzenia roszczenia o przeniesienie własności garażu i ustanowienie użytkowania wieczystego do sytuacji, gdy stosowny wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2000 r. Termin ten ma charakter zawity, tzn. po jego upływie wygasło roszczenie osoby (lub jej następcy prawnego), będącej najemcą garażu, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych ten garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Upływ terminu spowodował więc, że nie jest możliwe przeniesienie na Pana własności garażu i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, niezbędnego do korzystania z tego garażu, na podstawie art. 211 u.g.n. Dodatkowo z opisanego stanu faktycznego nie wynika, aby spełniona została wymagana przez ten przepis przesłanka istnienia umowy najmu między gminą, a osobą, która na gruncie należącym do gminy wybudowała garaż ze środków własnych. 

Termin zawity został również przewidziany przez ustawodawcę do dochodzenia roszczenia przewidzianego w art. 208 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym osobom fizycznym, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne lub pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy, oddaje się te nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, jeżeli wnioski o oddanie tych nieruchomości zostały złożone przed dniem utraty ważności tych decyzji, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r. Upływ terminu powoduje, że nawet przy spełnieniu pozostałych przesłanek przewidzianych w tym przepisie, roszczenie o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste wygasło.

Termin zawity nie został jednak przewidziany dla dochodzenia roszczenia o oddanie w drodze umowy nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynków, przewidzianego w art. 207 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Przesłanką nabycia omawianego roszczenia jest zatem posiadanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 1 stycznia 1998 r. oraz, w przypadku zabudowania nieruchomości, istnienie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. W omawianej sprawie trudności interpretacyjne rodzi fakt, iż między dwiema powołanymi wyżej datami zmienił się posiadacz nieruchomości. Art. 207 ust. 1 u.g.n., w przeciwieństwie do art. 211 u.g.n., nie reguluje wyraźnie sytuacji, w której w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadaczem nieruchomości była inna osoba fizyczna niż w dniu 1 stycznia 1998 r., z tym że osoba posiadająca nieruchomość w 1998 r. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (spadkobiercą) wcześniejszego posiadacza. Następstwo prawne spadkobiercy powinno być wykazane stwierdzeniem nabycia spadku.

Należy również podkreślić, że przyjmuje się, iż tego typu sytuacja prawna przechodzi na spadkobiercę o tyle,  o ile stanie się on posiadaczem rzeczy, więc ma tu znaczenie fakt, iż włada Pan samodzielnie nieruchomością, z wyłączeniem drugiego spadkobiercy (tak na przykładzie art. 231 k.c. E. Skowrońska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Ks. IV Spadki, Warszawa 1995, str. 9). W takiej sytuacji możliwe jest przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą spadkobierca wcześniejszego posiadacza wstępuje w sytuację prawnorzeczową spadkodawcy, a kontynuacja posiadania nieruchomości aż do dnia 1 stycznia 1998 r. powoduje, że w osobie tego spadkobiercy aktualizuje się powstanie roszczenia przewidzianego w art. 207 u.g.n. (analogiczny pogląd na tle art. 231 k.c. wyraził SN w orzeczeniu z dnia 6 marca 1981 r. III CRN 25/81). W związku z tym spadkobierca byłby uprawniony do żądania oddania w drodze umowy nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków (zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem „budynek” należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; garaż zdaje się spełniać te przesłanki). Należy jednak podkreślić, że problem ten nie był dotychczas przedmiotem orzecznictwa Sądu Najwyższego, a przedstawiona powyżej interpretacja jest tylko jedną z możliwych. Dodatkowo art. 207 ust. 1 u.g.n., jako przesłankę powstania roszczenia o przeniesienie własności wybudowanych na gruncie budynków, ustanawia zabudowanie nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Identyczny wymóg, z tym że dla zawarcia umowy dzierżawy, został przewidziany w Uchwale Rady Miasta Krakowa Nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Krakowa. Z opisanego stanu faktycznego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę (zezwolenie Dzielnicowej Rady Narodowej Zwierzyniec) została wydana przez organ administracyjny, ale zaginął lub został zniszczony dokument, obejmujący jej treść. Jednakże zgodnie z brzmieniem art. 207 ust. 1 u.g.n., roszczenie w nim przewidziane przysługuje posiadaczowi nieruchomości, jeśli wybudował nieruchomość „na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą”. W związku z tym można argumentować, że osoba dochodząca wykonania swojego uprawnienia wynikającego z art. 207 ust.

1 u.g.n. musi wykazać, że budowa garażu nastąpiła „na podstawie” pozwolenia na budowę, a nie była samowolą budowlaną, na co dowodem są m.in. podanie użytkowników o wieczystą dzierżawę, a w szczególności  pozytywna odpowiedź Rady Narodowej z 1976 r., o ile wzmiankowane jest w niej, że budowa garaży nastąpiła na podstawie odpowiedniego zezwolenia. Dokument obejmujący treść pozwolenia na budowę byłby oczywiście najbardziej przekonującym dowodem w omawianej sprawie, jednak nie należy wykluczać możliwości dowodzenia faktu wybudowania garażu na podstawie tego pozwolenia w inny sposób. Należy też nadmienić, iż uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XV/99/03 w § 12, regulującym zawieranie umów dzierżawy (choć w tym wypadku odpowiedniejsza byłaby umowa najmu), nie precyzuje obowiązku przedstawienia przez osobę, która na gruncie gminy wybudowała obiekt budowlany, decyzji o pozwoleniu na budowę.
 
Z przedstawionego stanu faktycznego i dołączonych dokumentów wynika, że dnia 2 marca 1976 r. została wydana decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków – Krowodrza w sprawie oddania terenu pod boksami garażowymi na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych na osiedlu Salwator, jako uzupełnienie powierzchni działek, otrzymanych od Państwa w 1965 r. pod budowę domów jednorodzinnych (pismo DZGT 6204 15/76). Z Pańskiego pisma do Wydziału Skarbu Miasta UMK z dnia 24 czerwca 2004 r. wynika, że powyższy dokument istnieje i że na podstawie tej decyzji miało nastąpić oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy m.in. z Władysławem Machejkiem, sporządzonej w formie aktu notarialnego. Jednakże nawet gdyby uznać decyzję organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium dzielnicowej rady narodowej wydanej na podstawie art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, za zdarzenie cywilnoprawne, z którego dla podmiotu w niej wymienionego (a także dla jego spadkobierców) wynika roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, upłynął już dziesięcioletni termin przedawnienia tego roszczenia, przewidziany w art. 118 k.c. Przedawnienie roszczenia skutkuje możliwością uchylenia się przez organ gminy od wykonania wynikającego z decyzji obowiązku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Poza tym, charakter decyzji wydawanej przez organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium dzielnicowej rady narodowej ma w orzecznictwie charakter sporny i kwestia uznania tego aktu za źródło obowiązku zawarcia umowy o treści w nim określonej nie została ostatecznie przesądzona w judykaturze.

Należy również wspomnieć o obowiązku legalizacji samowoli budowlanej na wypadek niemożności udowodnienia, że wybudowanie garażu nastąpiło na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę (budynek zostanie bowiem wówczas uznany za wybudowany bez wymaganego pozwolenia). Instytucja legalizacji samowoli budowlanej została wprowadzona do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) 11 lipca 2003 r. Wcześniej samowola budowlana była sankcjonowana co do zasady obowiązkiem rozbiórki. Obecnie tryb postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia jest regulowany przez art. 48 i nast. p.b. W konsekwencji przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, w której nakłada jeszcze obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obok decyzji, organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej.

Warto też zwrócić uwagę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/235/03 z dnia 8 października 2003 r. w sprawie sprzedaży garaży komunalnych, zgodnie z którą „przeznacza się do sprzedaży w drodze przetargu garaże wolnostojące – pojedyncze lub w zabudowie szeregowej – położone na nieruchomościach gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków  wraz z ustanowieniem prawa użytkowania lub współużytkowania wieczystego albo sprzedażą gruntu na własność lub współwłasność, po dokonaniu stosownych podziałów geodezyjnych”. Pierwszeństwo nabycia garaży zostało przyznane ich najemcom, ale w braku najemców lub nieskorzystania przez nich ze swoich uprawnień, garaż zostanie sprzedany w drodze przetargu (§ 4 wyżej wymienionej uchwały).

Na zakończenie należy nadmienić, że jeśli między posiadaczem nieruchomości, a gminą nie zostanie nawiązany stosunek prawny (np. dzierżawa, najem, użytkowanie wieczyste), aktualny stanie się obowiązek wzajemnych rozliczeń z tytułu postawienia na przedmiotowym gruncie garażu. Generalnie posiadacz może, przywracając stan poprzedni, zabrać przedmioty, które połączył z gruntem, chociażby stały się jego częściami składowymi, zgodnie z  art. 227 § 1 k.c. (w tym przypadku garaż stał się częścią składową gruntu).

Jednakże z uwagi na fakt, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z posiadaniem w złej wierze, czyli ze świadomością braku uprawnień do gruntu, gminie jako właścicielowi przysługuje prawo zatrzymania przedmiotów połączonych z gruntem, za zwrotem samoistnemu posiadaczowi ich wartości i kosztów robocizny albo sumy odpowiadającej zwiększeniu wartości rzeczy (art. 227 § 2 k.c.). Należy podkreślić, że roszczenie o zwrot wartości rzeczy lub sumy odpowiadającej zwiększeniu wartości rzeczy przysługiwało już poprzedniemu posiadaczowi rzeczy, Władysławowi Machejkowi, i jako roszczenie cywilnoprawne i majątkowe weszło w skład spadku po nim, więc przysługuje wszystkim spadkobiercom w odpowiednich częściach. Wspomnieć też należy, iż w wyjątkowej sytuacji, regulowanej przez art. 231 k.c., posiadacz gruntu może domagać się przeniesienia własności zabudowanej przez siebie nieruchomości w miejsce żądania jedynie zwrotu wartości poczynionych nakładów. Jednakże roszczenie o wykup zajętej pod budowę działki przysługuje posiadaczowi jedynie wówczas, gdy miało miejsce samoistne posiadanie gruntu (tzn. posiadacz władał nieruchomością jak właściciel, co jest wątpliwe m.in. ze względu na fakt, iż została uiszczona na rzecz gminy opłata za bezumowne korzystanie z gruntu przez posiadacza, co wskazuje na to, iż nie uważał się on za właściciela tego gruntu); posiadacz był w dobrej wierze (tzn. posiadacz, wznosząc budynek, pozostawał w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że przysługuje mu prawo do gruntu; w tym wypadku, w świetle istniejącego wpisu w księdze wieczystej na rzecz gminy raczej nie można uznać, że posiadacz pozostawał w „usprawiedliwionym przekonaniu”, że jest właścicielem gruntu), a wzniesiony budynek znacznie przenosi wartość zajętej na ten cel działki. Wobec tego przyjąć należy, iż raczej nie jest zasadne powoływanie się na art. 231 k.c. dla dochodzenia swoich roszczeń przez posiadacza zajętej pod budowę działki.