Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Niniejszy artykuł dotyczący prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym  na kanwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 roku, sygnatura akt: I OPS 1/08 (dalej jako Uchwała)[1] będzie się składać z następujących części: Część I dotyczący instytucji prawa pomocy; Część II zawierać będzie wykładnię przepisów art. 46, 49, 246, 252, 256 i 257 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako Ppsa)[2] oraz § 2 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (dalej jako Rozporządzenie)[3]; Część III skupiać się będzie na słuszności rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) w kontekście wcześniejszych rozważań.

##baner##

Instytucja prawa pomocy

Rozważania dotyczące prawa pomocy należy rozpocząć od omówienia czym jest prawo pomocy, jakie są jego cele, komu przysługuje oraz jak jest skonstruowana ta instytucja.

Prawo pomocy zostało unormowane w Dziale V Koszty postępowania, Rozdział 3 Zwolnienie od kosztów sądowych, Oddział 2 Prawo pomocy, tj. w art. 243-263 Ppsa. Już z  systematyki aktu prawnego można stwierdzić, że prawo pomocy jest pewnego rodzaju zwolnieniem strony od ponoszenia kosztów postępowania. Jako uprawnienie strony przyznawane jest jedynie na jej wyraźny wniosek złożony tak przed wszczęciem jak i w trakcie postępowania. Przyznanie stronie prawa pomocy rozciąga się z postępowania rozpoznawczego na postępowanie egzekucyjne. Wniosek ze swej istoty jest wolny od opłat sądowych.

Jak wynika z art. 244 Ppsa:

 § 1. Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.

§ 2. Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.

§ 3. Jeżeli strona we wniosku wskazała adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, właściwa okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym, wyznaczy adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego wskazanego przez stronę.

Oznacza to po pierwsze, że prawo pomocy ma dwa aspekty: pierwszy to zwolnienie od kosztów a drugi to przyznanie prawa do profesjonalnego pełnomocnika, którym w świetle powyższego artykułu może być adwokat, radca prawny, dorada podatkowy albo rzecznik patentowy. Co do zasady strona może wskazać, kto ma być jej pełnomocnikiem, a odpowiedni organ danej organizacji zrzeszającej odpowiednio adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych czy rzeczników patentowych winien wyznaczyć tę osobę, o którą strona wnosi.

Prawo pomocy może być przyznane w całości lub w części. Przyznane w całości obejmuje oba aspekty wskazane wyżej, zaś przyznane w części, zgodnie z art. 245 § 3 obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.

Warunki przyznania prawa pomocy osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej zależne są od wykazania przez nią, że nie może ponieść wydatków w całości bądź w części - sąd przyzna jej odpowiednio prawo pomocy w całości albo w części - z zastrzeżeniem, że jeżeli stronę łączy stosunek prawny z profesjonalnym pełnomocnikiem wymienionym w art. 244 Ppsa, to sąd nie przyznana prawa do pełnomocnika z urzędu. W razie stwierdzenia, że warunki na podstawie których przyznano prawo pomocy nie istniały lub przestały istnieć sąd może cofnąć prawo pomocy w zakresie, który uzna za słuszny.

Koszty pracy pełnomocnika oraz koszty sądowe, z których strona została zwolniona, pokrywa się z budżetu sądu, przy czym taksę pełnomocnika określa się na podstawie odpowiednich ustaw o kosztach zastępstwa.

Jako że prawo pomocy jest immanentnie związane z sytuacją strony, która o nie wnosi, prawo to wygasa z jej śmiercią, a w przypadku osoby prawnej czy jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, z ustaniem jej bytu prawnego. Osobisty charakter prawa pomocy ujawnia się w wymogach stawianych wnioskowi o udzielenie prawa pomocy, określonym w art. 252 Ppsa:

 § 1. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieni lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.

§ 2. Wniosek składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru.

 Ponadto, zgodnie z art. 255 Ppsa

 Jeżeli oświadczenie strony zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 252, okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona jest obowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego.

 Zgodnie z dyspozycją art. 256 Ppsa Rada Ministrów 16 grudnia 2003 roku określiła "wzór i sposób udostępniania urzędowego formularza, o którym mowa w art. 252 § 2, odpowiadającego wymaganiom przewidzianym dla pism w postępowaniu sądowym, szczególnym wymaganiom postępowania o przyznaniu prawa pomocy oraz zawierającego niezbędne pouczenie co do sposobu jego wypełnienia i skutków niedostosowania się do określonych wymagań" oraz "rodzaje dokumentów źródłowych, o których mowa w art. 255, oraz okresy, za jakie mają być dokumentowane dane o majątku, dochodach i stanie rodzinnym; dokumentami tymi mogą być w szczególności odpisy zeznań podatkowych, wyciągi lub wykazy z posiadanych rachunków bankowych, w tym kont i lokat dewizowych, wypisy z rejestrów urzędowych, odpis aktualnych bilansów oraz zaświadczenia o wysokości wynagrodzeń, honorariów i innych należności i otrzymywanych świadczeń".

Art. 257 Ppsa przewiduje sankcję nierozpoznania wniosku, który nie został złożony na urzędowym formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie.

Wykładnia najistotniejszych przepisów

Poniższa część poświęcona zostanie analizie kluczowych dla oceny uchwały przepisów. Ze względu na cel glosy (rozważenie słuszności orzeczenia, nie zaś komentarz do ustawy) przedmiotowa wykładnia poniższych artykułów została podporządkowana głównej idei glosy i siłą rzeczy zawężona do najistotniejszych zagadnień.

 46 Ppsa

§ 1. Każde pismo strony powinno zawierać:

1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2) oznaczenie rodzaju pisma;

3) osnowę wniosku lub oświadczenia;

4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;

5) wymienienie załączników.

§ 2. Gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze – sygnaturę akt.

§ 3. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa.

§ 4. Za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała.

 ##baner##

Artykuł niniejszy określa konieczne warunki, jakie musi spełniać pismo, aby można było mu nadać prawidłowy bieg. Paragraf pierwszy i drugi określają katalog numerus clausus warunków formalnych: "pismo procesowe strony winno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można nadać pismo prawidłowego biegu. Art. 46 § 1 wymienia je w sposób wyczerpujący (wyróżnienie i podkreślenie moje - Ł. L.)"[4]. Żaden z elementów niniejszego artykułu nie odnosi się do formy pisma, w tym do formularza. Ewentualne wątpliwości mogłoby rodzić się przy wykładni ustępów 2 i 3 paragrafu 1. Doktryna jednak przesądza, że ustęp 2 odnosi się do nagłówka pisma (skarga, wniosek, etc.)[5]. Oczywiście zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa[6] sąd musi brać pod uwagę wolę stron wyrażoną w piśmie, nie zaś jego oznaczenie, choćby treść przeczyła nagłówkowi. Ustęp trzeci zaś to "merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera"[7], a nie forma w jakiej pismo winno być wnoszone. Kluczowe dla obrony późniejszej wykładni literalnej mogłoby okazać się użycie w niniejszym artykule zwrotu "warunki formalne", które zostałoby w pewnym zakresie, jako węższe znaczeniowo, przeciwstawione "brakom formalnym". Takie rozróżnienie na gruncie jasnego brzmienia art. 46 i 49 jest niedopuszczalne.

 49 Ppsa

§ 1. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

§ 2. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie.

§ 3. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia.

 Zgodnie z brzmieniem przytoczonego przepisu, sąd ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, rozumianych jako niezachowanie warunków formalnych. Zgodnie z koncepcją racjonalnego pracodawcy, należy uznać, że użycie tego samego zwrotu  ("warunki formalne") w art. 46 i 49 odnosi się do tej samej materii, ergo winno to prowadzić do konstatacji, że sąd ma obowiązek wezwać stronę jeżeli uchybi któremukolwiek z warunków określonych w art. 46. Sąd nie ma obowiązku wzywać do uzupełnienia jakichkolwiek innych braków. Takie rozumienie tego przepisu wynikałoby przynajmniej z interpretacji literalnej. Takie zresztą jest stanowisko judykatury: "możliwość uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 49 dotyczy tylko elementów pisma wymienionych w art. 46"[8]. Co więcej przyjmuje się, że mimo braków warunków formalnych, które mimo to nie uniemożliwiają nadania biegu pismu, nie należy wzywać strony do ich uzupełnienia. Wezwanie do uzupełnienia braków musi zawierać informacje, jakie braki sąd zauważył i w jakim zakresie, w jaki sposób, strona ma je uzupełnić. Brak takiego pouczenia strony skutkuje pozbawieniem sankcji pozostawienia bez rozpatrzenia[9].

W razie nieuzupełnienia braków mimo wezwania sądu, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania, które "pozbawia je [pismo - uwaga moja - Ł. L] wszelkich skutków prawnych, jakie mogłoby ono wywołać w sprawie"[10].

 252 Ppsa

§ 1. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieni lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.

§ 2. Wniosek składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru.

§ 3. Postanowienie co do przyznania lub odmowy przyznania prawa pomocy doręcza się stronie, która złożyła wniosek. Zażalenie na to postanowienie przysługuje wyłącznie wnioskodawcy.

 Powyższy artykuł precyzuje, co powinno znaleźć się we wniosku o udzielenie prawa pomocy. Co istotne, oświadczenie musi pochodzić od strony, która go składa, gdyż za złożenie fałszywych zeznań w tej materii grozi jej odpowiedzialność karna.

Paragraf 1 określa warunki merytoryczne pisma, stwierdzając, co strona musi zamieścić we wniosku, aby mógł być dopuszczony do rozpoznania. Paragraf 2 wprost nakłada na stronę obowiązek złożenia niniejszego wniosku na urzędowym formularzu. O konsekwencjach niezachowania prawem przewidzianej formy stanowi art. 257, o czym będzie mowa dalej.

Niniejszy artykuł precyzuje dyspozycję art. 46 § 1 ust. 3 dotyczącą osnowy wniosku określając wymóg podania danych o stanie majątkowym i dochodach, a w przypadku osób fizycznych dodatkowo dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o braku profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowe elementy konieczne określa art. 256 Ppsa oraz Rozporządzenie, wydane na jego podstawie.

 256 Ppsa

Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia:

1) wzór i sposób udostępniania urzędowego formularza, o którym mowa w art. 252 § 2, odpowiadającego wymaganiom przewidzianym dla pism w postępowaniu sądowym, szczególnym wymaganiom postępowania o przyznaniu prawa pomocy oraz zawierającego niezbędne pouczenie co do sposobu jego wypełnienia i skutków niedostosowania się do określonych wymagań;

2) rodzaje dokumentów źródłowych, o których mowa w art. 255, oraz okresy, za jakie mają być dokumentowane dane o majątku, dochodach i stanie rodzinnym; dokumentami tymi mogą być w szczególności odpisy zeznań podatkowych, wyciągi lub wykazy z posiadanych rachunków bankowych, w tym kont i lokat dewizowych, wypisy z rejestrów urzędowych, odpis aktualnych bilansów oraz zaświadczenia o wysokości wynagrodzeń, honorariów i innych należności i otrzymywanych świadczeń.

 Niniejszy przepis "zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, które ureguluje o charakterze szczególnym i technicznym, niezbędne do prowadzenia wpadkowych postępowań o przyznanie prawa pomocy"[11]. Rada Ministrów wydała przedmiotowe Rozporządzenie dnia 16 grudnia 2003 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r. Artykuł ten przekazuje zbyt szerokie kompetencje władzy wykonawczej. Chodzi mianowicie o określenie "sposobu jego [wniosku - Ł. L.] wypełnienia i skutków niedostosowania się do określonych wymagań". Oczywiście największy sprzeciw winno budzić określenie skutków niedostosowania się do wymagań postawionych przez Rząd. Na szczęście w pouczeniu zawartym na końcu wniosku znajduje się jedynie punkt 6, który brzmi: "Niezachowanie warunków formalnych wniosku, które uniemożliwia nadanie mu dalszego biegu, powoduje wezwanie do uzupełnienia braków w tygodniu tygodniowym. Jeżeli braki nie zostaną w tym terminie uzupełnione, wniosek pozostawia się bez rozpoznania". Wymaga podkreślenia, że Rozporządzenie kopiuje tutaj treść art. 257 Ppsa określając ponadto termin (tydzień), który ma strona na uzupełnienie braków.

 257 Ppsa

Wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania.

 Kluczowy dla oceny zasadności glosy jest art. 257 Ppsa i norma, którą należy z niego wyinterpretować. Nie budzi niczyich wątpliwości oczywista konkluzja, że artykuł przesądza o dwóch podstawach pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jedna z nich to niezłożenie wniosku na wymaganym prawem formularzu. Druga to nieuzupełnienie przez stronę, mimo wezwania, braków wniosku. Wątpliwość, którą należy w tym miejscu podnieść sprowadza się do pytania czy niezłożenie wniosku na formularzu jest brakiem, o którym mówi niniejszy artykuł i czy w związku z tym sąd ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia? A także jaki byłby ewentualny termin na wezwanie strony do uzupełnienia tego braku, który przecież nie jest brakiem formalnym z art. 46 o czym była mowa wcześniej. Trudno byłoby bronić tezy, że musi to by tydzień przewidziany w Rozporządzeniu, skoro mówi ono wyraźnie o "brakach formalnych".

Zgodnie z interpretacją NSA Ppsa przewidywałaby istnienie trzech grup braków: braki formalne, braki merytoryczne (co do zasady dotyczące osnowy wniosku) oraz braki co do formy (niezłożenie wniosku na formularzu). Art. 257 zawierałby je w jednym zwrocie - braki.

 § 2 ust. 3 Rozporządzenia

Jeżeli wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony przez osobę fizyczną na urzędowym formularzu, przesyła się stronie formularz w celu jego wypełnienia.

 Jeszcze większy zamęt w judykaturze wywołało brzmienie powyższego przepisu Rozporządzenia. Sądy wydawały mianowicie sprzeczne orzeczenia dotyczące skutków niezłożenia przez osobę nie-fizyczną wniosku na formularzu. Pierwsza grupa orzeczeń stwierdzała, że należy wezwać stronę, która nie jest osobą fizyczną do uzupełnienia wniosku ale bez przesyłania jej formularza. Druga grupa orzeczeń stwierdzała, że ze względu na profesjonalny charakter przedsiębiorcy winien on cechować się większą starannością i pozostawiono, zgodnie z art. 257 Ppsa, wniosek bez rozpoznania. Warto ponadto zauważyć wykształconą linię orzeczniczą w NSA - "wniosek złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie czyni zadość wymaganiom z art. 252§2, pozostawia się bez rozpoznania"[12]. Należy na marginesie tych rozważań wskazać, że dyspozycja tego przepisu stwarza jedynie nakaz wysłania osobie fizycznej formularza. Nie przesądza natomiast o zasadności czy konieczności samego wezwania do uzupełnienia braków.

##baner##

Posiłkując się wykładnią z systemu prawa należy stwierdzić, że skoro w art. 1301 §1z1 znajduje się określenie formularza jako braku formalnego, a Ppsa jest pozbawiona takiego przepisu, to należy przyjąć, że ustawodawca chciał inaczej informować tę kwestię w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym.

Aby ujednolicić orzecznictwo Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do NSA o podjęcie uchwały rozstrzygającej tę kwestię.

 Część III

Analiza słuszności uchwały NSA w kontekście wcześniejszych ustaleń 

Teza uchwały brzmi:

 Niezachowanie, określonego w art. 252 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 par 1 w zw. z art. 257 tej ustawy, który podlega usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to czy wniosek złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

 Sentencję należy skrytykować po pierwsze za określenie niezłożenia wniosku na formularzu jako braku formalnego z art. 49 § 1, ze względu na jasne brzmienie art. 49 w związku z art. 46 Ppsa. Po drugie normodawca jako racjonalny celowo rozróżnił skutki wobec osoby fizycznej i pozostałych stron. Ta uwaga była aktualna w chwili podjęcia uchwały, obecnie traci na znaczeniu, w szczególności po tzw. majowej nowelizacji Kpc z roku 2012, która zrównała podmioty profesjonalne i osoby fizyczne w wymogach im stawianych - tutaj na marginesie należy zauważyć, że bezrefleksyjne przywołanie przez NSA wyroku TK jest niesłuszne choćby z uwagi na brak w Ppsa artykułu analogicznego do art. 130z1 §1z1. Stwierdzono mianowicie, że profesjonalista w obrocie gospodarczym nie musi być profesjonalistą w obrocie prawnym. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy byłoby niezgodne z art 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[13], co zresztą NSA słusznie podnosi w uzasadnieniu.

Uchwała jest słuszna w zakresie ujednolicenie konsekwencji niezłożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu wobec osób fizycznych, osób prawnych  jednostek organizacyjnych, które nie mają osobowości prawnej. Niestety, NSA nie pochylił się w sposób wystarczający nad samym zagadnieniem warunków formalnych, o których mowa w art. 49 w związku z art. 46 z uwzględnieniem art. 257.

Pomimo powyższych rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z wykładnią funkcjonalną, tetyczną, uchwała czyni zadość prawu i jest słuszna. De lege ferenda można jedynie postulować zmianę przepisów niejasnych oraz interpretowanych, w świetle uchwały, contra legem.