Jakie są źródła prawa wspólnotowego?

17.3.2006

Polska, stając się państwem członkowskim Unii (i automatycznie Wspólnot), od chwili akcesji jest zobowiązana do przestrzegania prawa WE, które ma charakter ponadnarodowy. Prawu temu przysługuje przy tym pierwszeństwo przed prawem krajowym. Warto zatem poznać charakter unijnych aktów normatywnych i zakresu ich obowiązywania.

Trzeba na początek zaznaczyć, iż Wspólnoty Europejskie (WE i EURATOM) i ich dorobek prawny (acquis communautaire) stanowią I filar UE.

Jakie źródła składają się na prawo wspólnotowe?

Na prawo wspólnotowe składa się:

1. prawo pierwotne, czyli:

znowelizowane traktaty założycielskie – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (w skrócie: TWE), Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM) i Traktat o UE;
traktaty i konwencje je uzupełniające i zmieniające; w tym traktaty akcesyjne;
ogólne zasady prawa wspólnotowego - twórczo wyinterpretowanie przez ETS z ducha i celów Traktatów dla zapewnienia efektywności prawu WE;

2. konwencje i umowy międzynarodowe (np. układy stowarzyszeniowe) zawierane (zgodnie z trybem określonym w TWE) przez Wspólnotę oraz niektóre zawierane przez wszystkie państwa członkowskie (np. GATT) - zajmujące pośrednie miejsce w systemie prawa wspólnotowego (niektórzy zaliczają je do prawa wtórnego, inni zaś do prawa pierwotnego);

3. prawo wtórne (pochodne), tj. akty instytucji Wspólnot Europejskich prawnie wiążące:

rozporządzenia;
dyrektywy;
niektóre decyzje.

Z czego składa się pierwotne prawo wspólnotowe?

Traktaty założycielskie są wielostronnymi umowami międzynarodowymi o charakterze konstytucyjnym, które powołały do życia Wspólnoty (tj.

Wspólnotę Europejską - dawniej nazywaną EWG - i EURATOM) oraz Unię Europejską (Traktat z Maastricht). Traktaty te były następnie zmieniane kolejnymi Traktatami. Zmiany wprowadzały doń również poszczególne Traktaty Akcesyjne, czyli akty dotyczące warunków przystąpienia (umowy międzynarodowe zawierane między państwami przystępującymi do WE i UE a wszystkimi dotychczasowymi państwami członkowskimi).

Orzecznictwo ETS oraz SPI wypracowało pewne zasady porządku prawnego w Europie. Przy twórczej interpretacji ogólnych zasad prawa wspólnotowego ETS (od niedawna też SPI) czerpie inspirację z Karty Praw Podstawowych (niewiążąca deklaracja unijna), umów międzynarodowych, których stronami są wszystkie państwa członkowskie (np. Europejska Konwencja Praw Człowieka), oraz z wspólnych zasad konstytucyjnych państw członkowskich. Zasady te nie są nigdzie skatalogowane. Należą do nich m.in.: zasada praworządności, podstawowe gwarancje procesowe, prawo do sądu, ochrony prawa własności, prawo do swobodnego wykonywania zawodu, poszanowania prywatności i tajemnicy korespondencji, prawo zrzeszania się.

Czym charakteryzują się pochodne akty prawa wspólnotowego?

Pochodne akty prawne prawa wspólnotowego wydawane są przez Parlament Europejski wspólnie z Radą UE, samą Radę Unii oraz przez Komisję na podstawie upoważnień zawartych w traktatach.

Rozporządzenie (ang. regulation) jest wiążącym aktem prawa wtórnego UE o ogólnym i abstrakcyjnym charakterze, podobnym polskim ustawom. Rozporządzenia są wydawane w takich dziedzinach które wymagają absolutnej jednolitości działania. Rozporządzenie nie zostawia cienia swobody państwu członkowskiemu.

Obowiązuje ono co do wszystkich jego elementów i ma bezpośrednie zastosowanie. Odmiennie niż dyrektywy, rozporządzenia podlegają bezpośredniemu stosowaniu (obowiązywaniu) w państwach członkowskich, tj. bez konieczności ich implementacji (dodatkowych aktów prawnych) w narodowym porządku prawnym przez organ krajowy. Rozporządzenie uchwalone na poziomie ponadnarodowym wiąże to państwo i nie wymaga przy tym żadnych krajowych środków impelementujących, a jest nawet zabronione wydawanie przez państwo przepisów, które by powielały treść roporządzenia wspólnotowego (gdyż szkodziłoby to, zdaniem ETS, jednolitości wykładni takiego rozporządzenia).

Bezpośrednia skuteczność rozporządzeń oznacza natomiast, iż mogą one kształtować prawa osób fizycznych i prawnych (w tym przedsiębiorców), na które te osoby mogą się powoływać przed wszelkimi organami krajowymi (np. sądowymi, administracyjnymi) i wspólnotowymi, oraz obowiązki, które będą mogły być egzekwowane przez te organy.

W odróżnieniu od rozporządzeń WE, dyrektywy (ang. directives) nie wiążą w całości, lecz jedynie „co do skutku”, tj. nakładają na państwa członkowskie obowiązek uregulowania danej materii w prawie krajowym (np. ustawach, rozporządzeniach) w sposób w nich określony, pozostawiając jednak swobodę wyboru środków prawnych i ich formy do osiągnięcia wyznaczonego celu. Dyrektywa, która została uchwalona na poziomie ponadnarodowym, wymaga więc aktu transponowania jej przepisów przy pomocy środka krajowego który jakby "przeniesie" zasady, cele do systemu prawa krajowego, wewnętrznego.

Przykład:

Jeżeli została uchwalona dyrektywa dotycząca zarządzania odpadami niebezpiecznymi, to obowiązkiem państwa jest wydanie aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia) bądź odpowiednia jego zmiana - i z tego aktu dopiero rodzą się obowiązki dla podmiotów prywatnych w tym państwie członkowskim.

Adresatami dyrektyw mogą być wyłącznie państwa członkowskie.

Dyrektywy pośrednio "przenikają" zatem do porządku wewnętrznego przy pomocy instrumentów prawnych uchwalonych przez państwo członkowskie. Wynika z tego, że dyrektywa zasadniczo nie wywołuje skutku bezpośredniego wobec jednostki (podmiotu prywatnego). Dopiero przepisy krajowe wydane na podstawie dyrektyw stanowią źródło praw i obowiązków dla osób fizycznych i prawnych (np. spółek).

Dyrektywa wyjątkowo może być bezpośrednio skuteczna, ale jedynie pod następującymi warunkami:

nie została implementowana w wyznaczonym terminie lub została implementowana niewłaściwie;
nakłada bezpośrednio obowiązki tylko na podmioty publiczne;
jednostka powołuje się na swoje jasno określone w dyrektywie prawo w stosunku do państwa (podmiotu publicznego); państwo nie może żądać wykonania nałożonego dyrektywą na jednostkę obowiązku;
jest bezwarunkowa i nie wymaga doprecyzowania w prawie krajowym.

Jeśli dyrektywa nie jest bezpośrednio skuteczna, ale z jej nieimplementowania wynikła szkoda dla jednostki (osoby fizycznej lub prawnej, np. firmy), może się ona domagać się odszkodowania od państwa (z racji niewywiązywania się przezeń ze zobowiązań wspólnotowych), o ile spełnia pewne warunki.

Decyzje (ang. decisions) obowiązują tylko te podmioty (jeden lub kilka), do których są skierowane. Adresatami decyzji mogą być osoby prawne, osoby fizyczne (też przedsiębiorcy) lub państwa członkowskie. Są bezpośrednio skuteczne, tj. mogą albo bezpośrednio nakładać obowiązki lub przyznawać uprawnienia, albo zobowiązywać do wydania aktu normatywnego. Decyzje są wydawane np. w dziedzinie prawa konkurencji, pomocy publicznej dla przedsiębiorstw czy wspólnej polityki rolnej.

Jakie są niewiążące akty wspólnotowe?

Obok prawa WE i wypracowanego sposobu rozumienia jego pojęć, wartości oraz zwyczajów WE, na wspólnotowy dorobek prawny składają się też nie stanowiące źródeł prawa wspólnotowego i nie wiążące prawnie adresatów m.in.:

opinie, służące zazwyczaj wyrażeniu stanowiska poszczególnych instytucji WE w odniesieniu do jakiejś sprawy lub dokumentu.
zalecenia - są dokumentami skierowanymi najczęściej do państw członkowskich i mającymi na celu ujednolicenie ich prawodawstwa.

Jaki charakter mają akty wydawane w ramach II i III filara UE?

Wszystkie te akty podejmowane w ramach II i III filara UE wiążą państwa i WE jedynie politycznie, a nie prawnie. W zakresie tych polityk wiążą jedynie odpowiednie przepisy Traktatu z Maastricht.

Co z Konstytucją Unii Europejskiej?

Projekt Traktatu Konstytucyjnego został opracowany przez Konwent w celu uproszczenia systemu traktatowego. Ma on uchylić wszystkie Traktaty i ustanowić samą UE zastępującą wszystkie Wspólnoty i posiadającą podmiotowość prawną oraz znosić podział na filary. Obecnie jeszcze przez rok będzie on czekał na ratyfikację przez wszystkie państwa UE-25 - jest to warunek jego ewentualnego wejścia w życie. Konstytucja ma zmienić niektóre, korzystne dla Polski, uregulowania instytucjonalne Traktatu Nicejskiego, zwłaszcza dotyczące głosowania w Radzie UE.

Jak już wspomniano, Konstytucja dla Europy ma uchylić wszystkie dotychczasowe unijne traktaty (oprócz Traktatu o Euroatom) i ustanowić samą Unię Europejską (zamiast WE) wyposażoną w podmiotowość prawną (osobowość prawną w sferze prawa wewnętrznego państw członkowskich oraz zdolność do zawierania umów międzynarodowych we własnym imieniu). Jak dotąd podmiotowość prawną mają tylko Wspólnoty Europejskie, Unia jej nie posiada (stroną umów międzynarodowych są państwa członkowskie, a nie UE).

Gdyby Konstytucja dla Europy zaczęła obowiązywać, nowa Unia wciąż będzie pozbawiona dwóch bardzo istotnych cech państwa, a mianowicie prawa do nakładania podatków i prowadzenia wojny.

Formalnie Traktat Konstytucyjny przewiduje zniesienie podziału Unii na filary. UE będzie jednolita, jednak „przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” jest uregulowana w sposób szczególny, z zachowaniem odrębności.

Nie precyzując, o jakie religie chodzi, preambuła odwołuje się do "kulturalnego, religijnego i humanistycznego dziedzictwa Europy".

Traktat Konstytucyjny wprowadza obywatelstwo europejskie, wspólne symbole, np. w postaci hymnu i flagi oraz dewizy: „zjednoczeni w różnorodności”, a art. 6 wprowadza supremację prawodawstwa unijnego nad krajowym.

Do pozytywnych zmian, jakie przyniósłby Traktat Konstytucyjny po wejściu w życie, należy: zwiększenie roli parlamentów narodowych przy tworzeniu prawa unijnego, wzmocnienie wspólnej polityki zagranicznej, utworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych UE, poprawa ochrony praw człowieka, wprowadzenie inicjatywy obywatelskiej, wzrost znaczenia Parlamentu Europejskiego oraz wymóg jawności obrad Rady Ministrów UE.

Przewidziany jest również brak kontroli na granicach wewnętrznych UE, wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych, wspólna polityka azylowa i imigracyjna, wzmocnienie współpracy sądowej w sprawach cywilnych oraz policyjnej i sądowej w sprawach karnych, powołanie Prokuratora Europejskiego i wzmocnienie Europolu.

Traktat Konstytucyjny może rodzić problemy związane z interpretacją jej niejasno sformułowanych postanowień oraz – w przypadku Polski – z „odkręceniem” błędów w zatwierdzonym polskim tłumaczeniu tego aktu.

Konstytucja ma duże znaczenie symboliczne. Mimo że nie wprowadza istotnych zmian prawnych w porównaniu z dotychczasowymi Traktatami, to pojawiają się głosy, iż odzwierciedla federalistyczne aspiracje jej architektów i może zbytnio ograniczać suwerenność państw członkowskich.

Podstawa prawna:

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską [dawna nazwa: EWG] z dnia 25 marca 1957 r. (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. 2002 r., UE C 325)
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, podpisany w Rzymie 25 marca 1957 r. (Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do numeru 90, 30.04.2004, poz. 864, T. I, s. 10);
Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, podpisany w Rzymie 29 października 2004 r. (Dz. Urz. UE 2004 C 310, s. 1) - nieobowiązujący ze względu na brak ratyfikacji przez wszystkie państwa UE

A.J.
Zespół e-prawnik.pl