Kiedy przepisy dyrektywy są bezpośrednio skuteczne?

Na jakich zasadach prawo wspólnotowe obowiązuje w państwach członkowskich?

Normy postępowania obowiązujące w UE przybierają różne formy aktów prawnych. Są to: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie - czyli tzw. prawo pochodne (wydawane na podstawie traktatów). Oprócz tego wspólnotowy porządek prawny tworzą także traktaty założycielskie, umowy międzynarodowe oraz umowy o stowarzyszeniu z UE i umowy akcesyjne - czyli tzw. prawo pierwotne, będące źródłem powstania Wspólnoty i przekazanych jej przez państwa kompetencji.

Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego oznacza, że dany akt automatycznie, z chwilą ogłoszenia, obowiązuje w krajowym porządku prawnym (nie wymaga doń implementacji, taka inkorporacja jest wręcz zakazana) i może być podstawą rozstrzygnięć krajowych organów. Zgodnie natomiast z zasadą bezpośredniego skutku, podmioty prywatne mogą powoływać się na prawa i obowiązki wynikające z danego aktu prawnego.

Co to jest dyrektywa?

Powyższe reguły nie dotyczą jednak w zasadzie norm dyrektyw. Podczas gdy organy państwowe (organy administracji, sądy itd.) dotyczące ich rozporządzenia i decyzje WE stosują bezpośrednio, to dyrektyw nie stosują, czekając na ich implementację. Zgodnie z treścią art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) "dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Dyrektywa jako źródło prawa nie ma swojego odpowiednika w systemach prawnych państw członkowskich. Uchwalona przez instytucje wspólnotowe określa rozwiązania legislacyjne, które w ściśle określonym terminie powinny zostać wprowadzone (implementowane) do prawa krajowego. Pełna realizacja celu dyrektywy wymaga zatem, aby akt prawny przyjęty przez ustawodawcę wspólnotowego był wsparty odpowiednim działaniem ustawodawcy krajowego.

Dyrektywy wydawane przez organy WE jedynie wyjątkowo mogą wywierać bezpośredni skutek wobec jednostek - osób fizycznych i prawnych. Dowiedzmy się, na jakich warunkach możemy skorzystać z uprawnień przyznanych nam przez dyrektywę.

W odróżnieniu od rozporządzeń WE, dyrektywy (ang. directives) nie wiążą w całości, lecz jedynie „co do rezultatu”, tj. nakładają na państwa członkowskie obowiązek uregulowania danej materii w prawie krajowym (np. ustawach, rozporządzeniach krajowych) w sposób w nich określony, pozostawiając jednak swobodę wyboru środków prawnych (np. ustawy, rozporządzenia) do osiągnięcia określonego celu. Określają rozwiązania legislacyjne, które w ściśle określonym terminie powinny zostać wprowadzone (implementowane) do prawa krajowego. Wszystkie dyrektywy, aby były wiążące, wymagają publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Adresatami dyrektywy są więc państwa WE, które mają obowiązek w wyznaczonym terminie implementować postanowienia dyrektywy w drodze krajowych aktów prawnych powszechnie obowiązujących.

Ranga przepisów krajowych, na mocy których dokonywana jest transpozycja powinna być przynajmniej odpowiadająca randze przepisów, jakie ustanowiłoby dane pañstwo, regulując obszar analogiczny do objętego rezultatem nakreślonym w dyrektywie.

Z zasady lojalności (art. 10 TWE) wskazuje, że państwa członkowskie zobowiązane są dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić skuteczność norm prawa wspólnotowego w wewnętrznej przestrzeni prawnej oraz do powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby utrudnić stosowanie prawa wspólnotowego w ich wewnętrznych porządkach prawnych.

Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia rezultatu przez nią zmierzonego oraz obowiązek wynikający z art. 10 TWE, do podjęcia wszelkich właściwych środków o charakterze ogólnym lub szczególnym, dla zapewnienia wykonania tego zobowiązania, wiąże wszystkie organy państw członkowskich, włączając w to sądy (zob. np. orzeczenie ETS w sprawie 14/83 von Colson i Kamann, nr 26, Zb. Orz. 1984, s. 1891) i organy administracji. Są one zobowiązane do prowspólnotowej wykładni prawa polskiego, w tym zgodnie z zasadą wykładni odpowiadającej dyrektywie (jej celowi - zob.

orzeczenie ETS w sprawie C-106/89 Marleasing, nr 8, Zb. Orz. 1990, s. I-4135). Organ np. podatkowy czy skarbowy, stosując krajowe regulacje, które stanowią implementację dyrektyw WE oraz dotyczące tej samej materii co dyrektywa (nawet jeśli nie została wdrożona w terminie), musi je interpetować biorąc pod uwagę cel i ducha dyrektywy. Organy czy sądy krajowe nie mogą jednak dokonywać wykładni contra legem, tzn. wbrew oczywistej treści przepisu wewnętrznego. 

Jakie są warunki bezpośredniej skuteczności przepisów dyrektywy? 

Dyrektywa zasadniczo nie wywołuje skutku bezpośredniego wobec jednostki. Zatem wykluczona jest możliwość powoływania się na postanowienia tego aktu przed sądami i organami krajowymi, a organy państw członkowskich nie mogą wymagać od swoich obywateli postępowania zgodnego z dyrektywą. Dopiero przepisy krajowe wydane na podstawie dyrektyw stanowią źródło praw i obowiązków dla jednostek (np. spółek).

Z orzecznictwa ETS wynika natomiast, iż dyrektywa wyjątkowo może być bezpośrednio skuteczna (tylko w relacjach jednostka-państwo, a nie między jednostkami, i tylko „na korzyść” podmiotów prywatnych, a nie zwiększenia ich obowiązków - zob. np. orzeczenie ETS w sprawie 41/74 Van Duyn, ECR 1974, 1337) jedynie pod następującymi warunkami (por. orzeczenie ETS w sprawie C-6/90 i C-9/90 Francovich i inni, nr 11, Zb. Orz. 1991, s. I-5357):

1.   nie została implementowana mimo upływu wyznaczonego terminu lub została implementowana niewłaściwie (zob. np. orz. w sprawie 102/79 European Commission v. Belgium, ECR 1980, 1473)

Najpóźniej w terminie określonym w dyrektywie państwo członkowskie musi wydać przepisy konieczne do osiągnięcia okreœlonego w niej rezultatu. Państwo nie może przy tym powoływać się na okoliczności prawne i faktyczne – w szczególności na istniejącą praktykę czy obowiązujące przepisy krajowe związane z zakresem kompetencji jego organów, aby usprawiedliwiać zwłokę w transpozycji dyrektywy (Orzeczenie ETS w sprawie C-347/97 Komisja v. Królestwo Belgii, nr 15, Zb. Orz. 1999, s. I-00309).

Orzecznictwo ETS dla zapewnienia tzw. „praktycznej skuteczności” prawa wspólnotowego, dopuściło bezpośrednie stosowanie w prawie krajowym dyrektyw. Przyznanie aktywnej roli broniącym swego interesu jednostkom i prawa do powoływania się na przepisy dyrektyw przed sądami krajowymi ma ogromny wpływ na zwiększenie efektywności prawa wspólnotowego jako całłości. Powoduje bowiem dodatkowy bodziec dla państw, aby wprowadzały dyrektywy w terminie i w sposób poprawny.

Możliwość powołania się na postanowienia dyrektywy powstaje dopiero z chwilą upływu terminu dla jej implementacji. 

2.  nakłada bezpośrednio obowiązki tylko w relacji do podmiotów publicznych lub quasi-publicznych (a nie w stosunkach między podmiotami prywatnymi)

Stosownie do ustalonego orzecznictwa Trybunału, państwo członkowskie, które nie podjęło w nakreślonym terminie działań transponujących wskazanych w dyrektywie, nie może zarzucać jednostce, iż nie wypełniła ona zobowiązań wynikających z dyrektywy. Bezpośredni skutek dotyczyć będzie wówczas stosunków obywateli i osób prawnych, w tym przedsiębiorców, z szeroko rozumianym „państwem” (tzw. skutek wertykalny), tj. organami państwowymi, samorządowymi oraz wszelkimi innymi formami działania państwa w sferze publicznej i prywatnej (np. szkoła publiczna, szpital publiczny), również jako pracodawca (Sprawa 152/84 Marshall v. Southampton & South-West Hempshire Area Health Authority, ECR 1986, 723), a także podmiotami zależnymi (np. spółki, których większość udziałów lub akcji należy do skarbu państwa) czy każdą instytucją wykonującą zadania publiczne, której stosunek do jednostki wykracza poza równouprawnienie. Można się powołać bezpośrednio na przepisy dyrektywy tylko w tych kwestiach, w których jest ona łagodniejsza dla jednostki niż prawo krajowe, a nie w tych, w których ustanawia bardziej restrykcyjne wymagania (np. dla skorzystania z pewnych praw).

Do czasu prawidłowego implementowania dyrektywy państwo nie może powoływać się na nią w celu egzekwowania nałożonych na jej podstawie na jednostkę zobowiązań.
Według ETS taka dyrektywa nie może nakładać obowiązków na podmioty indywidualne, a więc strona w postępowaniu przed organem krajowym nie może powołać się na przepis dyrektywy przeciwko innemu podmiotowi indywidualnemu. Wykluczony jest zatem tzw. bezpośredni skutek horyzontalny dyrektywy.

Argumentem na rzecz bezpośredniej skuteczności dyrektyw jest tzw. zasada dobrej wiary. Państwo, które uchybiło swoim zobowiązaniom i mimo upływu terminu nie implementowało dyrektywy do krajowego porządku prawnego lub zrobiło to niewłaściwie, nie może pozbawiać jednostki możliwości powołania się bezpośrednio na przepis dyrektywy. Nikt nie może bowiem wyciągać korzyści z własnego uchybienia.

Państwo nie może więc stosować przepisów prawnych niezgodnych z dyrektywą i ma obowiązek tak interpretować prawo krajowe, by umożliwić osiągnięcie rezultatu zamierzonego przez dyrektywę. Zasada zgodnej z dyrektywą wykładni dotyczy też norm krajowych wydanych przed przyjęciem przez Wspólnotę dyrektywy.  

3.  jednostka powołuje się na swoje jasno i konkretnie określone w dyrektywie prawo w stosunku do państwa (podmiotu publicznego) lub żąda wykonania obowiązku nałożonego w dyrektywie na państwo; natomiast państwo nie może żądać wykonania nałożonego dyrektywą na jednostkę obowiązku (państwo nie może bowiem powoływać się na własne uchybienie);

Wymóg dostatecznej klarowności i precyzji dotyczy brzmienia językowego danego przepisu, a także możliwości „usuwalności” wątpliwości w drodze wykładni sądu lub ETS. Treść takich przepisów dyrektywy musi wskazywać kto, czego i od kogo może się domagać. Przepis powinien wykluczać możliwość swobodnego uznania. Nie może przewidywać tylko fakultatywnego wyboru pewnych rozwiązań.

Przepisy aktów prawa WE należy interpretować zgodnie z ich treścią oraz wziąwszy pod uwagę ich cel. Dodatkowo należy również uwzględnić dotyczące danego aktu prawnego orzecznictwo ETS, gdyż formułuje ono wiążące wskazania interpretacyjne. 

4.  dyrektywa jest bezwarunkowa i nie wymaga doprecyzowania (konkretyzacji) w prawie krajowym (Por orzeczenie ETS w sprawie Ursuli Becker vs. Finanzamt Munster-Innenstadt, C-8/81);

Dany przepis jest bezwarunkowy, jeśli nie przewiduje konkretyzacji poprzez wydanie aktu wykonawczego przez organ krajowy czy wspólnotowy. W sposób wystarczający nadaje się do zastosowania (is sufficiently operational to be applied) przez sąd krajowy. Brak zatem kompetencji po stronie państwa do dalszego doprecyzowania treści. Bezpośredniemu zastosowaniu przez organy krajowe podlegają więc tylko te normy prawa wspólnotowego, które nadają się do bezpośredniego stosowania.

Najnowsze orzecznictwo Trybunału wskazuje, że tradycyjne przesłanki bezpośredniej skuteczności („bezwarunkowość” i „wystarczająca precyzyjność”) tracą na znaczeniu. Warunki bezpośredniej skuteczności nie mogą być bowiem oderwane od konkretnego kontekstu sprawy, w której norma prawa wspólnotowego ma być zastosowana. 

Jak korzystać z bezpośrednio skutecznych przepisów dyrektywy?

W razie spełnienia powyższych przesłanek obywatele państw członkowskich czy przedsiębiorcy mogą się bezpośrednio powoływać w postępowaniu przed sądami i organami krajowymi na postanowienia dyrektywy i wywodzić z jej treści swoje uprawnienia. Dochodzić tych praw można przed sądami krajowymi. Jednocześnie nie mogą oni ponosić odpowiedzialności, jeżeli postępują zgodnie z postanowieniami dyrektyw pozostających w sprzeczności z prawem krajowym.

W zasadzie organy krajowe powinny stosować przepisy prawa wspólnotowego z urzędu, tj. bez wzlgędu na to, czy strony postępowania powołają się na nie.

Często jednak trzeba prowadzącym postępowanie o tym obowiązku przypomnieć. Niezastosowanie prawa wspólnotowego lub błędna jego wykładnia mogą, jako naruszenie prawa materialnego, stanowić podstawę wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli więc organ administracji wyda decyzję naruszającą prawo wspólnotowe (np. przez niezastosowanie bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy lub zaniechanie dokonania „prowspólnotowej” wykładni prawa krajowego), to można odwołać się do organu nadrzędnego lub wniesć skargę do sądu administracyjnego. Natomiast w postępowaniu sądowym niezastosowanie lub błędne zastosowanie prawa wspólnotowego stanowi podstawę wniesienia środka zaskarżenia.

W odróżnieniu od sądów, krajowym organom administracji nie przysługuje uprawnienie do zwracania się do ETS o wydanie orzeczenia wstępnego w razie wątpliwosci co do interpretacji czy ważności aktu prawnego WE. W konkretnym postępowaniu z uprawnienia tego będzie mógł dopiero skorzystać organ sądowy rozpatrujący odwołanie od decyzji organu administracji (sąd administracyjny). W razie wątpliwości, organ ma obowiązek dokonania samodzielnej wykładni prawa wspólnotowego. W przypadku ewentualnej skargi do sądu administracyjnego, ta wykładnia może zostać zweryfikowana przez sąd, a nawet ETS.

Żeby móc powołać się na dyrektywę, trzeba zbadać, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki, a do tego konieczna jest często szeroka wiedza z zakresu prawa europejskiego. Szczególnie w przypadku VI Dyrektywy VAT (regulującej wspólny system podatku od wartości dodanej - VAT) wykazano wiele niezgodności z nią w przepisach naszej ustawy o VAT, co oznacza, że nie została ona implementowana własciwie do polskiego ustawodawstwa.

Osoby prywatne mogą zatem, o ile spełniają wszystkie wspomniane warunki bezpośredniej skuteczności, powołać się przed organami na prawa, które przewiduje ta Dyrektywa, choćby nie były one zawarte w krajowych przepisach. Można wejść na drogę sądową i czekać najwyżej aż sprawa trafi na wokandę ETS (np. w formie zapytania prejudycjalnego), który przypomni zapewne organom krajowym, iż w razie niezgodności rodzimego przepisu z prawem WE, zobowiązane są pominąć ten przepis i zastosować prawo wspólnotowe.

W razie gdy organy państwowe nie zapewnią ochrony czy realizacji praw jednostki wynikających z nienależycie implementowanych przepisów dyrektywy, może ona dochodzić od państwa (instytucji publicznej) odszkodowania za szkody, jakie poniosła w związku z niewłaściwą transpozycją (lub jej brakiem) dyrektywy do krajowego porządku prawnego.

Podstawa prawna:

• Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską [dawna nazwa: EWG] z dnia 25 marca 1957 r. (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. 2002 r., UE C 325)
   

A.J.
Zespół e-prawnik.pl