Jak uzyskać od państwa odszkodowanie za naruszenie prawa wspólnotowego?

Skąd się wzięła zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich UE wobec jednostek?

Wspólnota Europejska tworzy szczególny porządek prawny, inny niż zobowiązania wynikające ze zwykłych umów międzynarodowych. Porządek ten wiąże nie tylko państwa członkowskie, ale również ich obywateli.

W prawie wspólnotowym nie ma przepisu, który przewidywałby odpowiedzialność odszkodowawczą państw członkowskich UE wobec jednostek (osób fizycznych i prawnych) za szkody spowodowane niewywiązaniem się z obowiązków, jakie nakłada na te państwa prawo wspólnotowe (np. obowiązek właściwej, prawidłowej implementacji przepisów dyrektywy w krajowym porządku prawnym). Jednak Europejski Trybunał Sprawiedliwości wysnuł obowiązywanie takiej zasady z ducha Traktatu o WE, a zwłaszcza z jego art. 10, statuującego zasadę lojalności państw członkowskich wobec Wspólnoty Europejskiej (zasada lojalnej współpracy, solidarności).

Choć w art. 226-228 TWE przewidziane są sankcje dla państwa członkowskiego, które narusza swe obowiązki wspólnotowe, jednak wiążącą skargę w tym trybie może złożyć tylko Komisja Europejska albo inne państwo członkowskie. Stąd m.in. wywodzi się istnienie potrzeby efektywnej ochrony praw, jakie jednostce przysługują na podstawie prawa wspólnotowego. Skuteczna ochrona praw przyznanych jednostkom na mocy przepisów wspólnotowych zależy od przestrzegania tego prawa przez organy państw członkowskich UE oraz od zagwarantowania skutecznych środków ochrony praw jednostek w razie ich naruszenia. Podmioty prywatne mogą zatem powoływać się wobec organów (instytucji) publicznych, a w pewnych przypadkach nawet wobec innych podmiotów prywatnych na swoje uprawnienia wynikające z jasnych i bezwarunkowych przepisów prawa wspólnotowego.

Problemy powstają jednak, gdy przepisy wspólnotowe nie są bezpośrednio skuteczne albo gdy organy państwowe nie uznają uprawnień jednostek wynikających z prawa wspólnotowego (mimo że dane regulacje są bezpośrednio skuteczne). W tym drugim przypadku chodzi głównie o dyrektywy, które nie zostały przez państwo członkowskie zaimplementowane do prawa krajowego w odpowiednim terminie. Państwa członkowskie w zasadzie mają bowiem autonomię proceduralną co do określania środków umożliwiających realizację praw wspólnotowych. Granicę dla owej autonomii proceduralnej państw unijnych stanowi, według orzecznictwa ETS, obowiązek zapewnienia efektywności prawu wspólnotowemu.

Uzasadnieniem dla odpowiedzialności odszkodowawczej państw jest właśnie również wiążąca także państwa członkowskie UE zasada zapewnienia pełnej skuteczności (efektywności) prawu wspólnotowemu.

Jakie warunki muszą być spełnione, aby powstało prawo do odszkodowania?

Warunki, których spełnienie rodzi prawo do odszkodowania, zależą od istoty danego naruszenia prawa wspólnotowego.

Jak stwierdził Trybunał, w przypadku państw członkowskich, które nie zdołały wywiązać się z wynikającego z art. 189 ust. 3 (obecnie: 249) TWE obowiązku podjęcia w wyznaczonym terminie środków koniecznych do osiągnięcia celu wyznaczonego przez dyrektywę, pełna skuteczność reguły prawa wspólnotowego wymaga, aby prawo do odszkodowania powstało po spełnieniu trzech warunków: 

• Pierwszym z warunków jest to, aby przepis dyrektywy zmierzał do przyznania uprawnień jednostkom.

• Po drugie, musi istnieć możliwość ustalenia treści tych uprawnień na podstawie przepisów dyrektywy (muszą one być wystarczająco precyzyjne).

• Po trzecie, między złamaniem przez państwo obowiązku a powstałą szkodą musi istnieć związek przyczynowy.

Gdy przepis dyrektywy nie jest bezpośrednio skuteczny, to ma zastosowanie odpowiedzialność odszkodowawcza państwa. Jeśli natomiast jest bezpośrednio skuteczny, to jednostki powinny powołać się na ten przepis dyrektywy, a organy państwowe powinny go wykonać – w tym przypadku nie powstaje więc szkoda.

Jednak szkoda dla jednostek może powstać nie tylko z faktu braku właściwej implementacji dyrektywy, ale również z innych przejawów naruszenia przez państwo członkowskie swych wspólnotowych obowiązków, np. przez to, że organy państwowe odmawiają zastosowania bezpośrednio skutecznych przepisów prawa wspólnotowego. Ogólnie można powiedzieć, że do przesłanek (warunków) odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego wobec jednostki należą następujące okoliczności (trzeba ich istnienie wykazać), które muszą wystąpić łącznie:

1.   naruszenie przepisu prawa wspólnotowego zmierzającego do przyznania jednostkom określonych uprawnień

2.   poważne naruszenie obowiązków wspólnotowych

Co istotne, nie trzeba jednak zawieszać postępowania w sprawie takiego odszkodowania i czekać na orzeczenie ETS stwierdzające, że państwo naruszyło obowiązki wspólnotowe (chyba że rozpatrujący sprawę o odszkodowanie sąd krajowy ma w tej kwestii wątpliwości – wówczas bowiem może – a sąd ostatniej instancji musi - zawiesić postępowanie i zwrócić się do ETS z wnioskiem o orzeczenie wstępne).

Przykładem takiego poważnego naruszenia jest nieimplementowanie dyrektywy w wyznaczonym terminie. Natomiast już to, czy implementacja, ale niewłaściwa (błędna), spełnia warunek „poważnego” („wystarczającej powagi”) naruszenia prawa wspólnotowego, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Warto tu przypomnieć, że państwa członkowskie muszą zgłaszać Komisji Europejskiej fakt implementacji dyrektywy (tzn. wydanie lub zmianę przepisów krajowych w celu wdrożenia postanowień dyrektywy). W przypadku niewłaściwej implementacji w terminie wchodzi w grę również bezpośrednia skuteczność dyrektywy w aspekcie wertykalnym - w stosunku do państwa.

W zasadzie nie trzeba wykazywać winy organu krajowego, ale jeśli to naruszenie jest zawinione, to jest to na pewno „poważne” naruszenie obowiązków wspólnotowych.

 2.   powstała szkoda u jednostki;

Prawo do odszkodowania obejmuje rzeczywistą szkodę oraz utracone korzyści. W stosunku do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego nie mogą być wprowadzane żadne ograniczenia tej odpowiedzialności.

Przykładowo niedopuszczalne jest wprowadzanie górnych limitów odszkodowań, gdyż zaprzeczają one zasadzie pełnego zrekompensowania poniesionej przez jednostkę szkody z tego tytułu. Jednak w przypadku, gdy wielkość szkody jest trudna do wykazania (udowodnienia), to w prawie krajowym mogą być zapisane gwarantowane limity odszkodowania, ale tylko pod warunkiem, że zapewniona jest przy tym możliwość dochodzenia odszkodowania w wyższej wysokości, gdy poszkodowany zdoła wykazać wyższą szkodę. Limity takie mogą zatem być wprowadzane jedynie w interesie poszkodowanego. Zasada ta jest korzystna dla podmiotów prywatnych w walce z organami państwowymi. 

3.  związek przyczynowo-skutkowy między naruszeniem obowiązków wspólnotowych przez państwo a szkodą. 

Państwo ponosi taką odpowiedzialność za działania sądów, w tym sądów najwyższej instancji. Jednak w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd ostatniej instancji musi być dodatkowo spełniona przesłanka „oczywistości” naruszenia prawa wspólnotowego. Oznacza to, że taka odpowiedzialność państwa za działania sądu ostatniej instancji będzie bardzo wyjątkowa (rzadka). 

Kto i na jakich zasadach orzeka o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego UE? 

O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego UE może orzekać wyłącznie sąd krajowy, ponieważ ETS nie ma w tym zakresie traktatowych kompetencji.

Do obowiązków każdego państwa członkowskiego należy wskazanie w wewnętrznym porządku prawnym sądu właściwego do rozwiązywania sporów związanych z odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa wobec podmiotów prywatnych za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego. To przed tymi sądami krajowymi jednostki mogą dochodzić takiego odszkodowania. 

O tym trybie i zasadach (np. przedawnienia roszczenia) dochodzenia odpowiedzialności decyduje prawo krajowe. Sąd krajowy musi (inaczej niż przy odpowiedzialności za naruszenie przez organy państwa prawa krajowego) jednak stosować przesłanki sformułowane przez ETS. 

Istotne jest przy tym, że dla dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa nie jest konieczne orzeczenie ETS w trybie art. 226 TWE dotyczącym dyscyplinowania państw członkowskich za niewywiązywanie się z obowiązków wspólnotowych (skargę w tym trybie może wnieść tylko Komisja Europejska lub państwo członkowskie, a nigdy podmiot prywatny).

Podstawa prawna:

• Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską [dawna nazwa: EWG] z dnia 25 marca 1957 r. (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. 2002 r., UE C 325)

A.J.
Zespół e-prawnik.pl