Jakie uprawnienia nadzorcze nad stowarzyszeniem ma starosta – opinia prawna

25.4.2005

Stan faktyczny

W ustawie o stowarzyszeniach jest zapis, iż starosta sprawuje nadzór nad stowarzyszeniami lokalnymi. Jaka jest istota tego nadzoru? Czy ogranicza się on wyłącznie do badania zgodności z prawem działania stowarzyszenia, czy też jest to uprawnienie szersze obejmujące prawo kontroli dokumentów i finansów stowarzyszenia? Jeżeli jest to uprawnienie szersze, to jaki organ uprawniony jest do przeprowadzenia tej kontroli?

Opinia prawna

Niniejsza opinia prawna została sporządzona na podstawie następujących aktów prawnych:

Ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zmianami),
Ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r., Nr 85, poz. 937 ze zmianami).

Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 5 pkt 2 Prawa o stowarzyszeniach (w dalszej części porady – ustawa) nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad innymi niż wymienione w pkt. 1 stowarzyszeniami czyli stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia organu nadzorującego, w omawianym przypadku – starosty sprecyzowane są w rozdziale 3 ustawy. Organ nadzorujący ma prawo:

żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów),
żądać od władz (a więc: zarządu, walnego zgromadzenia/zebrania delegatów czy komisji rewizyjnej – czy organu kontroli wewnętrznej) stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień. (art. 25)

Jak wynika z powyższego starosta może żądać od zarządu stowarzyszenia dostarczenia uchwał walnego zebrania członków tego stowarzyszenia oraz od wszelkich organów stowarzyszenia (a nie tylko od zarządu) wyjaśnień. Ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem „wyjaśnień” jednak zdaniem opinującego nie obejmuje to prawa do żądania przez starostę w trybie wyjaśnień przedkładania innych niż wskazane wyżej dokumentów stowarzyszenia. Byłaby to nieuprawniona wykładnia rozszerzająca przedmiotowego przepisu.

Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że starosta nie jest uprawnionym do dokonywania kontroli, innych niż uchwały walnego zebrania członków, dokumentów i finansów stowarzyszenia. W szczególności zaś nie jest organem uprawnionym do dokonywania kontroli zasadności poniesionych wydatków to jest kontroli pod względem celowości ich poniesienia. Nadzór sprawowany przez starostę ma na celu pieczę nad zgodnym z przepisami prawa działaniem stowarzyszenia a więc jest nadzorem pod kątem legalności działania.

W razie niezastosowania się stowarzyszenia do wymagań określonych w art. 25 ustawy to jest np.: w sytuacji odmowy przesłania wyjaśnień, czy też przesłania wyjaśnień niekompletnych, sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę w wysokości jednorazowo nie wyższej niż 5 000 zł. Sąd może jednak zwolnić stowarzyszenie od grzywny, jeżeli po jej wymierzeniu stowarzyszenie niezwłocznie zastosuje się do wymagań organu nadzorującego. Niezależnie od uprawnienia starosty do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie stowarzyszenia grzywną w przypadku nie dostosowania się do obowiązków wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 25 ustawy, organ nadzorujący w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może zgodnie z przepisem art. 28 ustawy:

wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie,
udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia,
wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29.

Przewidziane w przepisie art. 29 ustawy środki, o których zastosowanie może zawniokować organ nadzorujący (ale również prokurator) to:

udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia,
uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia,
rozwiązanie stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem.

Na zasadzie przepisu art. 31 ustawy organ nadzorujący (również prokurator) może złożyć do sądu wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia a sąd wyda w tym przedmiocie postanowienia, w razie gdy:

liczba członków stowarzyszenia zmniejszyła się poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia,
stowarzyszenie nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok.

Wyżej omówione uprawnienia wyczerpują zakres środków jakimi może posłużyć się organ nadzorujący przy wykonywaniu nadzoru. Nie oznacza to jednak, że stowarzyszenie nie może podlegać kontroli ze strony innych uprawnionych do tego podmiotów jak przykładowo: Państwowa Inspekcja Pracy w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, organy kontroli skarbowej w zakresie prawidłowości prowadzenia rachunkowości, rozliczeń podatkowych oraz w organy ścigania w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa (prokuratura). Niezależnie od powyższego wspomnieć należy o uprawnieniach kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:
1. wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny,
2. wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,
3. organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne,
4. działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,
5. korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne,
6. udzielają lub korzystają z pomocy publicznej podlegającej monitorowaniu w rozumieniu odrębnych przepisów,
7. wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego,
8. wywiązują się z zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

Tak szerokie określenie podmiotów, które mogą podlegać kontroli ze strony Najwyższej Izby Kontroli sprawia, że mogą jej podlegać również stowarzyszenia stąd zasadne jest wskazanie na ten organ kontroli. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 5 ust. 1 ustawy o NIK). Może ona podjąć kontrolę na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy.

Ustawa o NIK szczegółowo reguluje przebieg kontroli przeprowadzanej przez Najwyższą Izbę Kontorli a precyzyjniej przez upoważnionych jej pracowników w tym: sporządzenie protokołu kontroli, wnoszenia zastrzeżeń do tego protokołu przez kontrolowany podmiot czy w końcu przygotowanie wystąpienia pokontrolnego. Wszystkie te jednak proceduralne kwestie mają drugorzędne znaczenia dla odpowiedzi na postawione pytanie o zakres kontroli i uprawnienia z tym związane. Co się więc tyczy uprawnień Najwyższej Izby Kontroli oraz upoważnionych jej prawoników są one bardzo szerokie. I tak , zgodnie z przepisem art. 29 ustawy o NIK:
1. kierownicy jednostek podlegających kontroli mają obowiązek przedkładać na żądanie Najwyższej Izby Kontroli wszelkie dokumenty i materiały niezbędne do przygotowania i przeprowadzenia kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,
2. upoważnieni przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli mają prawo do:

swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych,
wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,
przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności,
wzywania i przesłuchiwania świadków,
żądania od pracowników jednostek kontrolowanych udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień,
zasięgania w związku z przeprowadzaną kontrolą informacji w jednostkach niekontrolowanych oraz
żądania wyjaśnień od pracowników tych jednostek,
korzystania z pomocy biegłych i specjalistów,
zwoływania narad z pracownikami jednostek kontrolowanych, w związku z przeprowadzaną kontrolą, a także uczestniczenia w posiedzeniach kierownictwa i kolegiów oraz naradach organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego.

Zespół
e-prawnik.pl

Komentarze