Zmiana zagospodarowania przestrzennego a decyzja o rencie planistycznej - opinia prawna
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe (PPU) od 1993 roku posiadało dwie działki na prawach wieczystego użytkowania. Uchwałą z dnia listopada 2001 roku radni na wniosek PPH dokonali zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z funkcji usług podstawowych na funkcję mieszkalną, usługową, handlową, administracyjną. Jedna z działek została sprzedana w lipcu 2002 roku, a więc przed upływem pięciu lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązująca. Ówczesny Prezydent Miasta nie wydał żadnej decyzji odnośnie renty planistycznej. Nie informował zatem również na sesjach Rady Miejskiej o wydanej w tej sprawie decyzji ani o żądaniach w stosunku do sprzedającego. Wydaje się, iż brak takiej decyzji, mimo istniejącego zapisu o rencie planistycznej w uchwale radnych o zmianie planu miejscowego, wynikał z uznania przez Prezydenta Miasta, że w tym przypadku nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. A tylko w przypadku wzrostu wartości naliczana jest renta planistyczna. Sprzedana działka była wykorzystywana w celach przemysłowo-usługowych (zarówno przez PPH jak i przez poprzedniego właściciela). Tak też określił jej funkcję wojewoda, przekazując ten teren w wieczyste użytkowanie w 1991 roku. Następnie radni, wbrew faktycznie istniejącej sytuacji w planie zagospodarowania, umieścili zapis o przeznaczeniu terenu pod budowę przedszkola. Dopiero w 2001 roku na wniosek PPH zostało to zmienione tak jak wyżej opisano. W listopadzie 2002 roku zmienił się Prezydent Miasta. W międzyczasie na sprzedanej w lipcu 2002 roku działce, nowy już właściciel, wybudował duży sklep spożywczy, co wyraźnie nie spodobało się nowemu Prezydentowi i w listopadzie 2003 roku wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Należy zaznaczyć, że ekspertyza rzeczoznawcy majątkowego zlecona przez nowego Prezydenta Miasta została wykonana w październiku 2003 roku a więc piętnaście miesięcy po sprzedaży działki a także po wybudowaniu na niej dużego obiektu handlowego funkcjonującego od marca 2003 roku. W przypadku drugiej działki, jej sprzedaż nastąpiła w maju 2003 roku, a więc już po objęciu funkcji przez nowego Prezydenta. I tu podobnie decyzja o naliczeniu renty planistycznej nie nastąpiła bezzwłocznie, ale dopiero w listopadzie 2003 roku. Architekt Miejski na nasze pytanie dlaczego sporządzenie wyceny i decyzja dotycząca obu działek została wydana w tak odległym czasie od chwili ich sprzedaży - stwierdziła, że Urząd Miasta ma na to pięć lat.
Kto ma rację? Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 roku w art. 36 ust. 4 przewiduje możliwość naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania, jeśli sprzedaż tej nieruchomości nastąpi przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (tzw. renta planistyczna). W tej samej ustawie w art. 37 ust. 5 istnieje zapis, że notariusz jest obowiązany, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego, przesłać Prezydentowi Miasta wypis z tego aktu. Natomiast art. 37 ust. 6 nakazuje Prezydentowi Miasta (w przypadku wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości) ustalić opłatę w drodze decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 4, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w art. 37 ust. 5. Dodatkowo art. 37 ust. 8 określa, iż Prezydent Miasta przedstawia na sesji Rady Gminy informację o zgłoszonych żądaniach i wydanych decyzjach dotyczących tzw. renty planistycznej. Czy rzeczywiście Prezydent Miasta ma pięć lat na sporządzenie wyceny i wydanie decyzji od chwili sprzedaży nieruchomości? Czy decyzja nie powinna być wydana bezzwłocznie? Czy obecny Prezydent Miasta piastujący stanowisko od listopada 2002 roku ma prawo zmieniać decyzje poprzedniego Prezydenta (w tym przypadku brak decyzji). Przecież sprzedaż pierwszej działki nastąpiła w lipcu 2002 roku. Zakładając, że ustawa nakazuje ustalić opłatę w drodze decyzji bezzwłocznie, powinno to nastąpić (w przypadku uznania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości) jeszcze za kadencji poprzedniego Prezydenta Miasta. Należy zaznaczyć, że po zmianie władzy w listopadzie 2002 roku nowy Prezydent podjął decyzję dopiero w listopadzie 2003 roku, co naszym zdaniem jest wynikiem niezadowolenia obecnej władzy i obciążania nas winą za powstanie nowego dużego obiektu handlowego na sprzedanym terenie. Czy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta ma prawo wydać decyzję o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego działek po ponad roku od dnia sprzedaży nieruchomości? Czy w przypadku drugiej działki, która została sprzedana w maju 2003 roku Prezydent Miasta nie złamał art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ma prawo żądać tzw. renty planistycznej?
Opinia prawna
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717), „jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość (a ściślej: prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w przypadku użytkownika wieczystego), wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.” Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości (art. 37 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy sprzedaży nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 ustawy). Jak więc wynika z literalnego brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent miasta ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Oznacza to, że decyzja powinna być wydana bez zbędnej zwłoki. Ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem „bezzwłocznie”.
Można przyjąć, że opóźnienie w wydaniu decyzji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję. W stanie faktycznym wskazuje Pan, że „wycena sporządzana przez rzeczoznawcę winna odzwierciedlać stan faktyczny w chwili sprzedaży, a nie ewentualne domniemane wizje co do jej przyszłego zagospodarowania lub (tak jak w tym przypadku) zastany po piętnastu miesiącach zabudowany przez nowego właściciela dużym obiektem handlowym teren. Ceny nieruchomości nie są stałe i z całą pewnością wycena tworzona po piętnastu miesiącach odzwierciedla już całkiem inny poziom cen.”. Należy podkreślić, że - jak to wynika z art. 37 ust. 1 ustawy - wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a nie np. na dzień wydania decyzji. Przy czym opłatę obligatoryjnie pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości (art. 37 ust. 2 ustawy). W związku z tym decyzja ustalająca wysokość opłaty bez uwzględnienia powyższych nakładów na nieruchomość (np. nakład w postaci wzniesienia na nieruchomości obiektu handlowego) jest sprzeczna z prawem. Na marginesie należy dodać, że przepis art. 37 ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, odpowiednie stosowanie tego przepisu do opłat oznacza, że decyzja ustalająca wysokość opłaty może być wydana, gdy do zbycia nieruchomości doszło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1999r., IV SA 899/97). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. (II SA/Gd 1948/2001, OSP 2003/2 poz. 16): „do opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997 r. Nr 137 poz. 926 ze zm.)”. Wyrok ten pozostał aktualny również po wejściu w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu swojego stanowiska NSA wskazuje m.in., że według art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Art. 3 ordynacji podatkowej (tzw. „słowniczek”) w pkt 3 lit. c wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o podatkach rozumie się przez to również opłaty oraz inne niepodatkowe należności budżetowe. Analizując wskazane w art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej kryteria, których spełnienie decyduje o zaliczeniu opłat do podatków, w odniesieniu do opłaty z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, iż stosuje się do tej opłaty przepisy ordynacji podatkowej. Nie ma nadto wątpliwości, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta, zobowiązani do pobierania jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej, są organami podatkowymi. Zgodnie z art.21§1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W przypadku opłaty z art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość zobowiązania określa wójt, burmistrz czy prezydent miasta jako organ podatkowy w decyzji, a zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczania tej decyzji. Zobowiązanie podatkowe należy odróżnić od obowiązku podatkowego, który w przypadku opłaty z art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powstaje z dniem sprzedaży nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W związku z tym organ podatkowy (Prezydent miasta) miał w naszym przypadku czas na wydanie decyzji ustalającej opłatę z art.37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do 31 grudnia 2005 r. w przypadku pierwszej działki, która została sprzedana w lipcu 2002 r., a do 31 grudnia 2006 r. w przypadku drugiej działki, która została sprzedana w maju 2003 r.
Wydanie decyzji po tej dacie nie wywołałoby skutku w postaci powstania zobowiązania podatkowego. Skoro decyzje zostały wydane przed tą datą, z całą pewnością doszło do powstania zobowiązania podatkowego, a ściślej zobowiązania do zapłaty opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ordynacja podatkowa nie przewidują sankcji za naruszenie przepisu o bezzwłocznym wydaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty. W związku z tym przyjąć należy, że mógłby ewentualnie znaleźć zastosowanie przepis art. 4201 kodeksu cywilnego, który przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za sprzeczne z prawem działania organów władzy publicznej (w tym wypadku wójt, burmistrz czy prezydent miasta). Podstawowym warunkiem jaki musi być spełniony, by ten przepis znalazł zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym, jest powstanie szkody w wyniku wydania decyzji po tak długim okresie od dnia sprzedaży nieruchomości. Odpowiadając na postawione pytania należy stwierdzić, że obecny Prezydent Miasta, piastujący stanowisko od listopada 2002 roku, miał prawo wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty, o której mowa w art. art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana osoby prezydenta miasta nie ma tu żadnego znaczenia. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta mógł wydać decyzję o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego działek po ponad roku od dnia sprzedaży nieruchomości, choć naruszył przepis art. 37 ust. 5 ustawy, jeśli nie wydał decyzji bez zbędnej zwłoki. Wydana decyzja jest jednak ważna i powoduje powstanie zobowiązania do zapłacenia opłaty. Osoba, na której ciąży to zobowiązanie mogłaby się jednak domagać odszkodowania na podstawie art. 4201 kodeksu cywilnego, pod warunkiem, że doszło do powstania szkody w wyniku wydania decyzji po tak długim okresie od dnia sprzedaży nieruchomości.
Michał Włodarczyk
Radca Prawny
Skomentuj artykuł - Twoje zdanie jest ważne
Czy uważasz, że artykuł zawiera wszystkie istotne informacje? Czy jest coś, co powinniśmy uzupełnić? A może masz własne doświadczenia związane z tematem artykułu?