Odpowiedź prawnika: Czy usługi sprzątania w urzędach państwowych/instytucjach państwowych można zaliczyć do usług publicznych?
Niniejsza opinia została sporządzona na podstawie przepisów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE 2006 C 321E.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - Dz.U.2007.251.1885 z późn. zm.
W przepisach prawa polskiego oraz wspólnotowego próżno szukać jednoznacznej definicji usług publicznych. Z tej przyczyny definicję tego pojęcia należy wyprowadzić z ogólnych założeń prawodawstwa.
W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę treść Komunikatu Komisji w sprawie usług użyteczności publicznej w Europie (2001/C 17/04) – Dz.U.UE.C.2001.17.4; Dz.U.UE-sp.08- 2-54). Z ust. 3.14 tego dokumentu wynika, że usługi użyteczności publicznej różnią się od zwykłych usług w tym sensie, że władze publiczne uznają, iż usługi te muszą być świadczone nawet, gdy na rynku nie ma dostatecznej na to koniunktury. Nie wyklucza to faktu, iż w wielu przypadkach rynek będzie najlepszym mechanizmem świadczenia tych usług. Wiele podstawowych potrzeb, takich jak żywność, ubrania, mieszkania, realizowanych jest wyłącznie lub przeważnie przez rynek. Jeżeli jednak władze publiczne uznają, iż pewne usługi leżą w ogólnym interesie a siły rynkowe nie mogą ich zapewnić w sposób zadowalający, mogą one ustanowić szereg specjalnych przepisów dotyczących usług celem zadośćuczynienia tym potrzebom w formie obowiązków świadczenia usług użyteczności publicznej. Wykonywanie tych obowiązków może, aczkolwiek nie musi, wywołać przyznawanie szczególnych lub wyłącznych praw, lub zapewnienie szczególnych mechanizmów finansowania. Definicja poszczególnej roli leżącej w interesie publicznym oraz towarzyszącej jej usługi wymaganej dla spełnienia tej roli nie muszą narzucać określonej metody świadczenia usługi. Klasycznym przykładem jest obowiązek świadczenia usług powszechnych, tzn. obowiązek świadczenia pewnych usług na całym terytorium po przystępnych stawkach i na podobnych warunkach jakościowych bez względu na zyskowność poszczególnych rodzajów działalności .
Definicję usług publicznych należałoby oprzeć również o treść art. 16 i 68 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE 2006 C 321E.):
Artykuł 16
Bez uszczerbku dla artykułów 73, 86 i 87 oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i Państwa Członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania niniejszego Traktatu, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania.
Artykuł 86
1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich. Z powyższego wynika, że usługi o charakterze publicznym to w praktyce usługi realizowane powszechnie, na rzecz obywateli. Usługi te dotycząc elementarnych potrzeb obywateli, które są na tyle ważne, że winny być dostępne dla wszystkich, np. edukacja, opieka zdrowotna. Oczywiście niektóre z tych usług są odpłatne (np. komunikacja publiczna, gospodarka odpadami), jednak opłaty wnoszone przez obywateli winny być jak najmniejsze. Usługi publiczne są przy tym świadczone przez instytucje publiczne lub też w imieniu tych instytucji na zasadzie zlecenia – wówczas świadczenie tych usług jest poddawane kontroli państwa. Jeśli kontrola ta zanika, usługa z publicznej zamienia się w prywatną. Naszym zdaniem błędne jest nazewnictwo uznające usługi sprzątania oraz ochrony instytucji publicznych za usługi publiczne. Nie są one przede wszystkim świadczone bezpośrednio dla obywateli ale na rzecz instytucji publicznych. Prawidłowym byłoby zatem nazwanie tych usług „usługami świadczonymi na rzecz instytucji publicznych”. Odnosząc się z kolei do nazywania ww. usług usługami technicznymi należy stwierdzić, że właściwym będzie klasyfikacja tych usług zgoda z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - Dz.U.2007.251.1885 z późn. zm. Działalność związana ze sprzątaniem oraz z ochroną klasyfikowana jest zatem przez polskiego ustawodawcę we wspólnej sekcji usług administrowania i działalności wspierającej. Wydaje się zatem, że takie nazewnictwo jest właściwsze od wskazanego w opisie stanu faktycznego (usługi techniczne). Taki sposób nazewnictwa wykluczy wątpliwości interpretacyjne. Ww. rozporządzenie jest bowiem powszechnie stosowanym akcie prawnym. Na marginesie warto jednak zaznaczyć, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie trybu udzielania informacji dotyczących standardów klasyfikacyjnych (Dz. Urz. GUS Nr 1, poz. 11), zasadą jest, że zainteresowany podmiot sam klasyfikuje prowadzoną działalność, swoje produkty (wyroby i usługi), towary, środki trwałe i obiekty budowlane, według zasad określonych w poszczególnych klasyfikacjach i nomenklaturach, wprowadzonych rozporządzeniami Rady Ministrów lub stosowanych bezpośrednio na podstawie przepisów Wspólnoty Europejskiej. Natomiast w przypadku trudności w ustaleniu właściwego grupowania, zainteresowany podmiot może zwrócić się z wnioskiem do Urzędu Statystycznego w Łodzi, ul. Suwalska 29, 93-176 Łódź, który udziela informacji w zakresie stosowania takiej klasyfikacji.
