Kontrola administracji

Kontrola administracji publicznej

Administracja publiczna, będąc władzą, winna całym swym bytem i działalnością opierać się na obowiązującym prawie. Problematyka kontroli administracji publicznej (w tym samorządu terytorialnego) mieści się w nauce prawa administracyjnego. Kontrola działalności jednostki (osoby prywatnej, przedsiębiorcy) w prawie cywilnym jest zbyteczna.

Co to jest „kontrola”?

W dorobku nauki prawa na gruncie angielskim wykształciło się pojęcie „kontroli” w znaczeniu: zarządzania, rządzenia, działania w zakresie wykonywania władzy publicznej na pewnym terenie (np. „wojska kontrolują określony teren”). Na gruncie francuskim dorobek nauki szedł w innym kierunku. We Francji czasie monarchii absolutnej (kiedy to rozwinęło się wiele pojęć z zakresu administracji publicznej) wykształcił się specyficzny sposób rejestrowania faktu zapłacenia przez podatników podatków. Urzędnik reprezentujący skarb królewski (prokurator - od łac. procura - troszczenie się), przyjmując podatek, sporządzał wielkich rozmiarów dokument zawierający tę samą treść po lewej i prawej stronie. Potem przerywał go w połowie: jedną część („rola” - zwinięty) zabierał podatnik, a drugą („kontrola”) urzędnik składał w kartotekach urzędu wg określonego klucza. Miało to znaczenie dowodowe; przyłożenie do siebie obu części dokumentu pozwalało stwierdzić ich autentyczność. Taka działalność urzędnika służyła tylko do sprawdzenia, czy dana osoba zapłaciła podatek - czy stan faktyczny zgadza się ze stanem postulowanym. To znaczenie pojęcia „kontrola” przyjęto na kontynencie europejskim. Kontrola polega na badaniu administracji, stwierdzeniu, jak przebiegały procesy administrowania i sprawdzeniu, czy odpowiada to powinnościom, obowiązkom, zadaniom i wymaganiom stawianym administracji publicznej.

Kontrola oznacza badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności oraz przekazanie wyników tego ustalenia, a niekiedy i wynikających stąd dyspozycji podmiotowi kontrolowanemu i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu.

Proces kontroli można podzielić na cztery etapy:

1. ustalenie obowiązującego stanu prawnego,

2. ustalenie stanu rzeczywistego (wykonania norm prawnych),

3. porównanie funkcjonowania (realizacji norm) z obowiązującym stanem prawnym w celu ustalenia zgodności lub niezgodności,

4. wyjaśnienie przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności między stanem rzeczywistym a stanem wyznaczonym przez prawo.

Jakie mogą być kryteria kontroli administracji publicznej? 

Kryteria kontroli to mierniki, według których kontrola może być wykonywana.

1.   Wśród rodzajów kontroli administracji na czoło wysuwa się badanie zgodności z prawem (legalności). Normy prawne są różne; może zachodzić niezgodność:

• z prawem ustrojowym,

• z przepisami określającymi zakres działania i kompetencje administracji, 

• z prawem określającym zadania i wartości mające przyświecać administracji w jej dzialalności,

• z prawem określającym procedurę w danej kategorii spraw,

• ze względu na brak podstawy prawnej dla konkretnych czynności (np. dla decyzji administracyjnej).

Żeby stwierdzić, czy działalność administracji jest sprzeczna z prawem trzeba sprawdzić jak ta działalność się odbywała w sferze faktów, a następnie ta faktyczna działalność administracji jest porównywana z wszystkimi kategoriami norm prawnych obowiązujących administrację publiczną w konkretnej sprawie. Np. sprawdza się czy była przestrzegana procedura (elementy formalne), jeśli była wymagana, a w niektórych przypadkach naruszenie procedury prowadzi do nieważności czynności (np. decyzji). Chodzi tu o badanie działalności administracji w określonym miejscu, czasie i rodzaju działalności.

2.   Administracja publiczna badana jest również pod kątem innych kryteriów, niż zgodność z prawem. Ujmowane są one nazwą kryteriów celowościowych a obejmują:

• kryterium celowości - administracja ma być wykonywana (zgodnie z prawem i ) zgodnie z wymaganiami celowości, aby spełnić zadania na nią nałożone. Administracja publiczna ma być działalnością celową. Kryterium to obejmuje dwa podkryteria:

  • cel ostateczny - czy w swoim działaniu urzędnik był nastawiony na niego, np. funkcją policji jest ujęcie przestępcy; 

  • cele pośrednie - czy drobne działania służą zasadniczemu celowi, czy to wszystko, co urzędnik czynił po drodze, było nastawione na cel ostateczny.  

• kontrola gospodarności - czy działania faktyczne administracji były zgodne z kryteriami gospodarności, tzn. administracja nie traciła czasu na rozdrabnianie się na incydentalne sprawy, lecz wybrała to, co z punktu widzenia gospodarności liczy się przede wszystkim. Gospodarność to nabywanie niezbędnych zasobów po możliwie najniższej cenie.

• kryterium rzetelności - dotyczy sprawdzenia, czy działalność administracji wykonywana jest bez ukrywania tego, czego nie należy ukrywać, a w szczególności, czy rejestrowane były czynności urzędowe, które winny być rejestrowane (protokoły z działalności).

• kryterium oszczędności - powinno być uwzględniane; jednak w administracji nie wolno oszczędzać za wszelką cenę, gdyż jej celem zasadniczym jest wykonywanie postawionych jej zadań publicznych. Jeśli wymagają one nakładów, to należy je ponieść albo nie zabierać się za te zadania. Administracja publiczna musi wykonywać władzę przy nakładach, które są konieczne. To mają być nakłady, które dla optymalnie pomyślanych zadań są adekwatne.

3.   Inne kryteria kontroli.

Jakie mogą być rodzaje kontroli administracji publicznej? 

Kontrola może być:

• wstępna - przed rozpoczęciem pewnych czynności (np. kontrola planów);

• faktyczna - w czasie wykonywania działalności;

• następcza (następna) - badanie efektów działalności administracyjnej i ustalenie, czy są zadawalające, czy nie.

Wyróżnia się następujące rodzaje kontroli działalności administracji ze względu na podmiot kontrolujący:

1.   kontrola parlamentarna - kontrola wykonywana przez organ reprezentacji narodu w stosunku do władzy publicznej identyfikowanej z administracją (władza wykonawcza). Parlament, jako najważniejszy organ reprezentacji narodu (obok instytucji referendum w najważniejszych sprawach), ma spełniać 2 funkcje:

•  

  • stanowienie prawa najwyższej rangi (ustawy, łącznie z konstytucją),

  • wykonywanie zwierzchnich działań narodu w stosunku do innych organów władzy państwowej.

Postanowienia Konstytucji stawiają parlament zwłaszcza nad administracją (władzą wykonawczą); Między innymi powołuje on i odwołuje rząd, stawia ministrom pytania. Kontrola parlamentarna wobec administracji publicznej przybiera różne formy, ale najważniejszą jest kontrola NIK wykonywana na użytek mocodawcy - parlamentu. NIK jest organem ustanawianym przez parlament w celu systematycznego badania działalności administracji publicznej. Państwo jest zainteresowane gospodarką finansową samorządu terytorialnego. Stąd potrzebna jest zewnętrzna kontrola działalności finansowej samorządu terytorialnego.

2.   kontrola sądów wobec administracji - sąd sprawdza stan faktyczny w świetle prawa i stwierdza. Może być prawowana przez:

•  

  • sądy karne - nie mogą skazać władzy wykonawczej, lecz mogą skazać konkretnego urzędnika. Od XIX w. Przyjęto zasadę, że gdy urzędnik popełni przestępstwo, to działa na swój rachunek, działa jako osoba prywatna i tak odpowiada (np. za wzięcie łapówki). Tylko osoba fizyczna może odpowiadać karnie. Według współczesnych kodeksów karnych urzędnik odpowiada bardziej surowo niż osoba prywatna, gdyż on powinien całym swoim zachowaniem (nawet poza służbą) dawać świadectwo, że władza publiczna nie zasługuje na krytykę również przestępstwa przeciwko funkcjonariuszom publicznym są surowiej karane niż przestępstwa przeciwko osobom prywatnym. Administracja publiczna nie odpowiada karnie, bo  nie może popełnić przestępstwa (czynu, który neguje, odrzuca porządek prawny).

  • sądy cywilne - odpowiedzialność cywilna administracji jest ograniczona do działalności podmiotu administracji publicznej w sferze prawa cywilnego (jako osoba prawna, nie wykonująca władzy publicznej). Ponadto odpowiedzialność administracji (a nie urzędnika) jest związana z wykonywaniem działań urzędowych w ramach sprawowania urzędu. Jeżeli urzędnik wykracza poza działania urzędowe, to sam odpowiada. Gdy jednostka wyrządza szkodę administracji zawsze odpowiada przed sądem cywilnym. Sądy cywilne orzekają o odszkodowaniu.

  • sądy administracyjne - badają zgodność działalności administracji z prawem. Odpowiedzialność przed sądami administracyjnymi przybiera różne formy: odpowiedzialności majątkowej (za szkodę wyrządzoną przez instytucję publiczną) lub w postaci nieważności aktu administracyjnego (którym została wyrządzona szkoda w rozumieniu prawa materialnego). Może to być odpowiedzialność obciążająca funkcjonariusza publicznego albo instytucję powołaną do wykonywania administracji publicznej.  

3.   kontrola wykonywana przez jednostki - jest zróżnicowana:

•  

  • kontrola w toku instancji - jednostka uczestniczy w ustalaniu stanu faktycznego przez organ administracji; Kontrolę instancyjną w zakresie decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy powiatów oraz związki powiatów oraz nadzór pozainstancyjny, a także kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, tylko jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

  • instytucja wniosków i skarg na działalność administracji poza sferą jurysdykcji, gdzie zaangażowany jest interes faktyczny jednostki (nie interes prawny, bo nie dochodzi się praw i obowiązków jednostki); Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określają ustawy;

  • kontrola poprzez organizacje społeczne, które postawiły sobie różne cele;

Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu.

Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określają ustawy. Kontrola zewnętrzna w odniesieniu do rachunkowości obejmuje m.in. obowiązkowe badanie rocznego sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta.

Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej.

4.   kontrola przez media (prasę, telewizję) i publikacje naukowe (artykuły monografie).

5.   kontrola wewnętrzna - administracja kontroluje samą siebie (głównie sprawują ją organy centralne i naczelne). Kontrola wewnętrzna jest procesem, w którym uczestniczy zarząd, pozostałe kierownictwo i personel jednostki. Ma ona za zadanie zapewnić jednostce uporządkowane i sprawne prowadzenie działalności, stosowanie wytycznych zarządu, ochronę zasobów, uzyskiwanie wiarygodnych i kompletnych danych oraz terminowe sporządzanie sprawozdań finansowych.

Niektóre czynności z zakresu kontroli wewnętrznej są zaliczone do obowiązków głównych księgowych budżetów jednostki samorządu terytorialnego oraz jej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstwa pomocniczych regulowanych rozporządzeniem Rady Ministrów.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.);

•  Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269);

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.)