Kompetencje Inspektora Nadzoru Budowlanego - opinia prawna

Czy możliwe jest cofnięcie pozwolenia na użytkowanie budynku (bazując na tym, że wydane zostało na podstawie dokumentacji niezgodnej z prawdą), jeśli tak to jak w przypadku wydania takiej decyzji odbije się to na właścicielach mieszkań w sytuacji, gdy budynek jest już w pełni zamieszkały, jakie sankcję grożą inwestorowi i czy może go to zmusić do wykonania prac w celu usunięcia usterek czy jedynie będzie zobligowany uzupełnić braki w dokumentach?

Opinia prawna

Niniejsza opinia została sporządzona na podstawie następujących aktów prawnych:
- Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zmianami),
- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami),
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami),
- Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zmianami).

Inspektor Nadzoru Budowlanego

W pierwszej kolejności wydaje się koniecznym wyjaśnienie pozycji organu jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w strukturze organów administracyjnych. Tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem stopnia podstawowego państwowego nadzoru budowlanego, zajmującym się egzekwowaniem przestrzegania prawa w szeroko pojętym procesie budowlanym. Do jego zadań należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, badanie przyczyn katastrof budowlanych oraz współdziałanie z innymi, wyspecjalizowanymi organami kontroli państwowej, takimi jak: Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Handlowa, Państwowa Służba Ochrony Zabytków. W ramach swojej działalności PINB prowadzi postępowania administracyjne w sprawach samowoli budowlanych, orzeka o wyłączeniu z użytkowania ze względu na stan techniczny obiektów budowlanych lub ich części, wnioskuje o rozpoczęcie postępowań w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Dla osiągnięcia celów działalności PINB jest uprawniony do nakładania mandatów karnych, sporządzania wniosków do sądów powszechnych oraz nakładania grzywien administracyjnych.

Tak więc już ta ogólna charakterystyka daje ogólną odpowiedź na Pana pytanie co ewentualnie może zrobić w Państwa sytuacji PINB. Jak zostało wyżej wspomniane do zadań organów nadzoru budowlanego (w tym PINB) należy:
1. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego,
2. kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej,
3. badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych,
4. współdziałanie z organami kontroli państwowej.

Z punktu widzenia omawianego stanu faktycznego szczególnie istotne jest, co obejmuje swoim zakresem kompetencja do przeprowadzania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Obejmuje ona kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji, sprawdzanie dopuszczenia do obrotu i stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Wynika zatem z powyższego, iż PINB jako organ nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego powinien sprawdzić wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (poza tym może jeszcze badać prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień).

Kompetencje PINB oraz środki kontroli

Zasadą działań kontrolnych wszystkich organów nadzoru budowlanego jest to, iż mogą one - w wyniku kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej - kierować do właściwych organów zalecenia pokontrolne, z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Natomiast o wykonaniu zaleceń oraz o innych działaniach podjętych w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami organy te zawiadamiają niezwłocznie właściwe organy nadzoru budowlanego.
Proszę pamiętać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego to organ pierwszej instancji. Prawo budowlane nie wskazuje natomiast jego kompetencji w sposób generalny, ale wskazuje jakie uprawnienia mu przysługują w poszczególnych przepisach (o charakterze szczegółowym). Za każdym razem Prawo budowlane nazywa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego „właściwym organem”.
I tak artykuł 48 Prawa budowlanego stanowi, iż „Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”. Artykuł 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
 1)  bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub
 2)  w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
 3)  w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:
 1)  podać przyczynę wstrzymania robót,
 2)  ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
3. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
4. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1.
5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Przykładów jest dużo więcej, Prawo budowlane przyznaje tych uprawnień PINB wiele. W niniejszej opinii zajmiemy się tylko tymi, które w obliczu przedstawionego stanu faktycznego mogą mieć znaczenie.

Stan techniczny budynku

W Państwa przypadku znaczenie ma przepis artykułu 62 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego ustępem 3 właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Z opisu stanu faktycznego wynika zatem wprost, iż ten właśnie środek przewidziany przez prawo został zastosowany w Państwa przypadku. Niestety, ale wprost z przepisów prawa budowlanego wynika, iż tylko taki środek ustawodawca oddał PINB do „dyspozycji”.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może jeszcze skorzystać z kompetencji wynikającej z artykułu 66 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
 1)  jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo
 2)  powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo
 3)  jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia,
właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W Państwa przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma możliwość wydania takiej decyzji, w której nakaże usunięcie nieprawidłowości w Państwa budynku. Problem jednak polega na tym, iż nie leży w kompetencji PINB kto jest za taki stan obiektu odpowiedzialny. Decyzja taka zostanie zatem najprawdopodobniej skierowany do Państwa, obecnych współwłaścicieli budynku tworzących Wspólnotę Mieszkaniową. Odpowiadając na Pana pytanie, czy PINB może wyegzekwować opisywane przez Pana działania od inwestora należy stwierdzić, iż nie.

Odwołanie od decyzji PINB

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem administracyjnym I instancji, przed którym postępowanie odbywa się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, tak więc odwołania od decyzji i postanowień PINB powinny być kierowane do niego właśnie.

Sposób dokonania odwołania określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (czyli w tym wypadku wspomniany już wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Ważnym jest, iż mocy przepisu artykułu 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jednak przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję (tu PINB), obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Z treścią przedstawionego stanu faktycznego wynika, iż istnieje prawdopodobieństwo zawarcia przez państwa i inwestora ugody administracyjnej, która także regulowana jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Po tym jak zostanie zawarta, musi zostać sporządzona w formie pisemnej i zatwierdzona przez organ, przed którym doszło do zawarcia. Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne, co potwierdza organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, na egzemplarzu ugody. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego.

Egzekucja

Zarówno decyzja administracyjna, jak i ugoda administracyjna, jeżeli nie zostaną wykonane zgodnie z ich treścią, mogą być wykonane poprzez postępowanie egzekucyjne (administracyjne).

W wypadku takim jak opisany mamy do czynienia z obowiązkiem obowiązkiem charakterze niepieniężnym, toteż środki jakie mógłby mieć organ egzekucyjny wobec Państwa jako Wspólnoty są następujące:
- grzywna w celu przymuszenia,
- wykonanie zastępcze (gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt).
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Rękojmia za wady
Zagadnienie to regulowane jest przepisami kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego artykułem 556 „Sprzedawca jest odpowiedzialny względem kupującego, jeżeli rzecz sprzedana ma wadę zmniejszającą jej wartość lub użyteczność ze względu na cel w umowie oznaczony albo wynikający z okoliczności lub z przeznaczenia rzeczy, jeżeli rzecz nie ma właściwości, o których istnieniu zapewnił kupującego, albo jeżeli rzecz została kupującemu wydana w stanie niezupełnym (rękojmia za wady fizyczne)”. Z odpowiedzialności z tytułu rękojmi za wady rzeczy sprzedanej sprzedawca nie może się zwolnić, obciąża go ona niezależnie od tego, czy to on spowodował wadliwość rzeczy, czy ponosi w tym zakresie jakąkolwiek winę, a nawet - czy w ogóle wiedział lub mógł wiedzieć o tym, że sprzedawana rzecz jest wadliwa.
W przypadku budynku zastosowanie będzie mieć artykuł 568 kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim uprawnienia z tytułu rękojmi za wady fizyczne wygasają po upływie roku, a gdy chodzi o wady budynku - po upływie lat trzech, licząc od dnia, kiedy rzecz została kupującemu wydana. Tak więc od dnia wydania rzeczy (tu wydania mieszkań) macie Państwo 3 lata na zgłoszenie swoich roszczeń do inwestora.
W Państwa przypadku nie ma potrzeby rozważać, czy faktycznie mamy do czynienia z wadą fizyczną budynku, ponieważ to wydaje się być niewątpliwe. Wynika z opisu, iż oczywistym jest także, iż mamy tu do czynienia z wadą ukrytą, tzn. kupujący istnienia tej wady nie mógł ujawnić w chwili zawarcia umowy (lub wydania rzeczy) przy dołożeniu zwykłej uwagi, tak więc wada ukryta jest wadą, której ujawnienie wymagałoby szczególnych fachowych badań.
Zgodnie z artykułem 560 kodeksu cywilnego jeżeli rzecz sprzedana ma wady, kupujący może od umowy odstąpić albo żądać obniżenia ceny.

Jednakże kupujący nie może od umowy odstąpić, jeżeli sprzedawca niezwłocznie wymieni rzecz wadliwą na rzecz wolną od wad albo niezwłocznie wady usunie. Ograniczenie to nie ma zastosowania, jeżeli rzecz była już wymieniona przez sprzedawcę lub naprawiana, chyba że wady są nieistotne. Jeżeli kupujący odstępuje od umowy z powodu wady rzeczy sprzedanej, strony powinny sobie nawzajem zwrócić otrzymane świadczenia według przepisów o odstąpieniu od umowy wzajemnej. Jeżeli kupujący żąda obniżenia ceny z powodu wady rzeczy sprzedanej, obniżenie powinno nastąpić w takim stosunku, w jakim wartość rzeczy wolnej od wad pozostaje do jej wartości obliczonej z uwzględnieniem istniejących wad.
Wynika z tego, iż kupujący (tu każdy z właścicieli mieszkań w Państwa budynku) ma do wyboru alternatywnie:
- odstąpienie od umowy,
- zatrzymanie rzeczy wadliwej, jednakże za cenę stosownie obniżoną w stosunku do ceny ustalonej w umowie, w proporcji do obniżenia użytkowej (w zasadzie) wartości rzeczy (wynikałoby z tego, iż poprzez taka możliwość musieliby Państwo otrzymac część kwoty stanowiącej cenę mieszkań).
Jednak kupujący nie mogliby tego żądać, gdyby sprzedawca (tu inwestor) wymienił rzecz wadliwą na niewadliwą (tu jest to de facto niemożliwe) albo niezwłocznie usunął wady sprzedanej rzeczy.
Wydaje się zatem, iż powyżej zostały zaprezentowane wyczerpująco możliwości z jakich możecie Państwo skorzystać. Wyboru powinniście dokonać samodzielnie z uwzględnieniem powyższych uwag.
Odpowiedzialność zawodowa
Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia ewentualnej odpowiedzialności zawodowej osób odpowiedzialnych za usterkę Państwa budynku.
Jak wiadomo każdy projekt budowlany powinien być zaprojektowany i realizowany zgodnie z obowiązującym prawem i spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego oraz Polskich Norm, by mógł być oddany w użytkowanie.  Głównymi uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego są:
- inwestor,
- inspektor nadzoru inwestorskiego,
- projektant,
- wykonawca reprezentowany przez kierownika budowy lub kierownika robót.
Każdy z w/w uczestników procesu inwestycyjnego ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie. Jest ona, określana i egzekwowana na podstawie ustawy Prawo budowlane na wniosek organu nadzoru budowlanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Z drugiej strony należy pamiętać o odpowiedzialności karnej w budownictwie, także określanej na podstawie ustawy Prawo budowlane, a egzekwowanej na podstawie kodeksu karnego, kodeksu postępowania karnego, kodeksu wykroczeń i kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia na wniosek organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego.

Z opisu stanu faktycznego wynika, iż właściwie dokumentacja powykonawcza jest niezgodna z prawdą, gdyż jest oparta na projekcie, a nie na faktycznym stanie obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego pod pojęciem dokumentacji powykonawczej należy rozumieć dokumentację budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. Przygotowuje ją natomiast kierownik budowy. Braki lub niezgodność w niej zawarte stanowią podstawę odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy.

Niestety, jednym z najczęstszych błędów inwestorów jest odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie także „wypowiada się” Prawo budowlane, które dzieli odstępstwa od projektu na istotne i nieistotne. Dokonanie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzić może także do wstrzymania robót budowlanych i skutkować może wydaniem nakazu rozbiórki lub nakazu dokonania w określonym terminie czynności warunkujących uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nakazy te mogą być orzeczone także wówczas, gdy naruszenie przepisów techniczno – budowlanych zostanie stwierdzone już po zakończeniu robót budowlanych – czyli właściwie tak jak w Państwa przypadku.
Wszelkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w tym naruszenie przepisów techniczno – budowlanych powinny być przedstawione organowi państwowego nadzoru budowlanego na etapie związanym z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) lub występowania z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 55). Ujawnienie dokonanych odstępstw następuje w oświadczeniu kierownika budowy o zakończeniu budowy zawierającym opis zmian i odpowiednie rysunki zamienne. Oświadczenie to jest potwierdzane przez projektanta obiektu budowlanego i inspektora nadzoru inwestorskiego – jeżeli był na budowie ustanowiony.

Z powyższego wynika, iż są podstawy do pociągnięcia do odpowiedzialności kierownika budowy w związku z naruszeniem obowiązków (brak zgodności pomiędzy dokumentacją, a stanem rzeczywistym). Nadto warto pamiętać o przepisach karnych Prawa budowlanego. Na podstawie artykułu 93 Prawa budowlanego, który stanowi, iż kto wykonuje roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę bądź w zgłoszeniu budowy lub rozbiórki, bądź istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu (czyli tak jak w przypadku Państwa sytuacji) podlega karze grzywny orzeczonej na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.